بتاريخ 24-6-2010، تقدم 8 نواب من ممثلي أبرز الكتل النيابية، وهم: عماد الحوت وآلان عون وجوزف معلوف وغسان مخيبر وياسين جابر ووليد خوري وزياد القادري وعلي فياض، باقتراح قانون يرمي إلى حماية كاشفي الفساد. وقد أقرّت لجنة الإدارة والعدل هذا الإقتراح في 2015، بعدما أدخلت إليه بعض التعديلات. ويأتي هذا الإقتراح من ضمن مجموعة اقتراحات ترمي إلى مكافحة الفساد عملاً بالاتفاقية الدولية لمكافحة الفساد والتي صادق عليها لبنان بموجب القانون الصادر في 16-10-2008. وهي تباعاً:
-         إقتراح القانون لمكافحة الفساد في القطاع العام والذي ينصّ على إنشاء الهيئة الوطنية لمكافحة الفساد والمقدم من النائب روبير غانم في سنة 2009، وهو لا يزال عالقاً أمام لجنة الإدارة والعدل،
-         إقتراح قانون لتعديل قانون الإثراء غير المشروع والمقدّم من النائب روبير غانم سنة 2007، وهو لا يزال عالقاً أمام لجنة الإدارة والعدل بعدما تمّ تعيين لجنة فنية لإعادة درسه،
-         واقتراح القانون المتعلّق بالحقّ في الوصول الى المعلومات والمقدّم من النواب وليد سكرية، ياسين جابر، غسان مخيبر، جواد بولس، عبدالله حنا، وقد صدّقت عليه لجنة الإدارة والعدل، وأحالته إلى الهيئة العامة.
وقبل المضي في تفصيل تعليقاتنا على هذا الإقتراح، تجدر الإشارة إلى أن نفاذه يبقى معلقاً بانتظار إنشاء الهيئة الوطنية لمكافحة الفساد، التي لا تزال مجرد اقتراحٍ ورد ضمن اقتراح مكافحة الفساد في القطاع العام والمشار إليه أعلاه. ومن اللافت تالياً أن تكون لجنة الإدارة والعدل قد أقرت هذا الإقتراح قبل ذاك المتصل بإنشاء الهيئة والذي يشكل شرطاً لنفاذه.
 
 
حماية كاشفي الفساد كالتزام دولي
كما سبق بيانه، يأتي هذا الاقتراح بمثابة تطبيق لالتزامات لبنان بموجب اتفاقية مكافحة الفساد. فقد تضمّنت هذه الاتفاقية التزامات عدّة، منها الالتزام كدولة طرف بالنظر في إقرار"تدابير مناسبة لتوفير الحماية من أي معاملة لا مسوّغ لها لأي شخص يقوم، بحسن نيّة ولأسباب وجيهة، بإبلاغ السلطات المختصة بأي وقائع تتعلق بأفعال مجرّمة، وفقاً لهذه الاتفاقية". وكانت مجموعة العشرين قد أوصت سنة 2010 قادة الدول بضرورة "إقرار قواعد تستند إلى المبادئ التوجيهية لحماية كاشفي الفساد في التشريع"[1]. كذلك، أكّد الإجتهاد الدولي على تفعيل حماية المبلّغين. ففي قرارٍ صادرٍ عن المحكمة الأوروبية لحقوق الإنسان عام 2008، قضت المحكمة بأن "إقالة موظف بسبب نشره لوثائق سرية تكشف التلاعب السياسي في النظام القضائي ينتهك مواد الإتفاقية الأوروبية لحقوق الانسان"[2]. وفي العام 2011، طبّق قضاة محكمة ستراسبورغ المبدأ ذاته في قضية إقالة ممرضة تعمل لحساب شركة تابعة للدولة، بعد تقديم شكوى تفيد بعجزها عن توفير الرعاية المعلن عنها وتعريض حياة المرضى للخطر بنتيجة ذلك[3].
وقد تمّ التذكير بالتزام لبنان في هذا الخصوص في حكمٍ صدر في 26-11-2014عن قاضي الأمور المستعجلة في بيروت جاد معلوف. فتمهيداً لردّ طلب ضابط في الجمرك بإلزام مواطن بإزالة معلومات نشرها على صفحة "فايسبوك" حول تورطه بقضايا فساد، ذكّر الحكم تكراراً بالمادة 13 من إتفاقية الأمم المتحدة لمكافحة الفساد، والتي أوجبت على الدول اتخاذ التدابير المناسبة لتشجيع أفراد وجماعات لا ينتمون الى القطاع العام على المشاركة النشطة في منع الفساد ومحاربته، ومنها بشكل خاص ما يضمن تيسّر حصول الناس فعلياً على "المعلومات"، واحترام وتعزيز وحماية إلتماس المعلومات المتعلقة بالفساد، وتلقيها ونشرها وتعميمها[4].
 
 
حماية أو تقنين: من هو كاشف الفساد؟
يرتبط الكشف عن الفساد ارتباطاً وثيقاً بحرية التعبير ومبادئ النزاهة والشفافية. وهو نشأ أصلاً في إطار الحقّ في العمل، بحيث منعت اتفاقية العمل الدولية صرف الأجير لدى كشفه عن أعمال غير مشروعة ارتكبها صاحب العمل[5]. وفي سنة 2014، عرّف المجلس الأوروبي كاشف الفساد بأنه كلّ شخص "يكشف عن تقارير أو معلومات ضمن وظيفته تهدّد أو تضرّ المصلحة العامة سواء كان ذلك في القطاع العام أو الخاص"[6].
وفي تعريفها لكاشف الفساد، لحظَتْ لجنة الإدارة والعدل إمكانيّة أن يكون "كاشف الفساد"أيّ شخص طبيعيّ أو معنويّ يُدلي للهيئة بمعلومات يعتقد أنها تتعلق بالفساد، بمعزل عن الصفة والمصلحة وفق أحكام الاقتراح (مادة 8). إلّا أن هذا الاقتراح اشترط أن يقدّم كشف الفساد حصراً أمام الهيئة الوطنية لمكافحة الفساد، وأن يكون قد اتّصل بمعلومات يُعتقد بأنّها تتعلّق بالفساد. وتبعاً لذلك، يُبقي الاقتراح خارج إطاره فئاتٍ عدة من كاشفي الفساد، وفي مقدمتهم العاملين في الإعلام الاستقصائيّ، وبشكل أعمّ الذين يدلون بمعلومات عن الفساد أمام مراجع قضائيّة وإعلاميّة، حتى ولو لجأوا في موازاة ذلك أو في وقت لاحق إلى الهيئة.
ومن هذه الزاوية، يبدو الإقتراح غير كافٍ لمكافحة الفساد، ولا سيّما في ظلّ مواد قانوني العقوبات والمطبوعات الحاليين، التي تبقى غير ملائمة. فماذا إذا أهملت "الهيئة الوطنيّة" المعلومات المسلّمة إليها أو تعاملت معها بشكل غير جديّ، كما يحصل حاليّا مع العديد من هيئات الرقابة العاملة في لبنان؟ هل يتعيّن إذ ذاك على كاشف الفساد أن يصمت على أساس أنّ أيّ كشف للفساد خارج هذه الهيئة لا يدخل ضمن الحماية القانونية؟ ثم، ماذا إذا استشعر كاشف الفساد ضرورة الكشف سريعاً عن الفساد لتنبيه الرأي العامّ على وجود مخاطر معينة؟ وفيما يُمكن تفهّم أن يتمّ اللجوء إلى الهيئة للإستفادة من بعض تدابير الحماية كالحصول على مكافآت أو تعويضات، لا يمكن بالمقابل فهم الأسباب التي تشترط أن يتم اللجوء إليها حصراً. ومن هنا، يبدو حصر الحماية بحالات كشف الفساد للهيئة وفقط للهيئة، وكأنه يبتعد إلى حدّ ما عن الغاية التي انوجد الإقتراح من أجلها. وأكثر ما يُخشى هو أن يُفسر الإقتراح في حال إقراره وفق منطق الإستدلال العكسيّ، على أن أي كشف عن الفساد أمام مرجع آخر من دون المرور بالهيئة يشكّل خروجاً عن المسار المحدّد في القانون ولا يستفيد إذاً من أيّ حماية. في قراءةٍ مماثلة للنصّ، نصبح أمام اقتراح قانون يهدف إلى تقنين الكشف عن الفساد أكثر مما يهدف إلى حماية المبادرين إليه. وقد يصل هذا التقنين إلى حدود المنع في حال تمّ إخضاع تعيين أعضاء الهيئة المراد إنشاؤها لقواعد المحاصصة والمحاباة.
 
كيف نعرّف الفساد؟
عرّف الإقتراح الفساد بأنه "استغلال الموظف للسلطة أو العمل بهدف تحقيق مكاسب أو منافع غير متوجبة قانوناً". وقد أعطى الإقتراح للموظف تعريفاً واسعاً للموظف يشمل عملياً كلّ من يؤدي وظيفة عامة أو خدمة عامة أو عمل يؤدى لصالح ملك عام أو منشأة عامة أو مرفق عام أو مؤسسة عامة أو مصلحة عامة، سواء تولاها بصورة قانونية أو واقعية. ويلحظ هنا أن الإقتراح في صيغته النهائية ألغى تضمين تعريف الفساد أيّ إشارة إلى الفساد الحاصل في القطاع الخاصّ. كما أن الاقتراح خلا من أيّ تفصيل لهذا التعريف أو تعداد للأفعال التي يشملها. وفيما أن لهذا الأمر حسناته لجهة إبقاء المجال مفتوحاً للتوسع في تعريفه، فإنه يخشى في الوقت نفسه أن تفسر الهيئة أو القضاء مفهوم الفساد بشكلٍ ضيّق. ولربما الإتّجاه الثاني هو الأكثر رجحاناً في ظل الخلل الحاصل في النظام السياسي، وضعف استقلالية القضاء، وتعدد ارتباطاته بالمصالح السياسية. وتجدر الإشارة في هذا السياق إلى اقتراح قانون آخر بعنوان |مكافحة الفساد في القطاع العام"، كان قد أدخل صراحة ضمن مفهوم الفساد جرائم معينة، منها الجرائم الواقعة على الإدارة العامة الواردة في الباب الثالث من قانون العقوبات، والجرائم المؤدية الى إفساد العمليات الإنتخابية، وجميع الأفعال الواردة في الاتفاقيات والمعاهدات الدولية التي انضمّ إليها لبنان وتعنى بمكافحة الفساد، وكلّ فعل يؤدي إلى المساس بالأموال العامة.
 
 
ماذا عن المعايير المعتمدة لمنح الحماية؟
نصّ الإقتراح على أن للهيئة أن تتخّذ قرار الحماية عفواً أو بناءً على طلب كاشف الفساد الخطيّ. وفيما اشترطت صيغة الإقتراح الأساسية للاستفادة من الحماية، توفّر حسن النية والمصلحة العامة، إلا أن الاقتراح المعدل من قبل لجنة الإدارة والعدل حذف هذين الشرطين. ويجد شطب هذه الشروط ما يفسره في الطابع الضيق للحماية التي تقتصر على كشف الفساد لهيئةٍ رسميةٍ من دون أي تشهيرٍ إعلامي. إلا أن أخطر ما في هذا المشروع هو إمكانية إسقاط الحماية في حال تبين للهيئة انتفاء الرابطة السببية بين الضرر الوظيفي الحاصل لكاشف الفساد وقيام طالب الحماية بكشفه. لا بل أن الإقتراح يذهب أبعد من ذلك بحيث يسقط السرية عن هوية الكاشف والمعلومات التي يدلي بها، في حال تبين للهيئة أن طلب الحماية قد تم افتراءً أو عن طريق الغش او باختلاق مستندات أو وقائع. والإشكالية الأساسية هنا تتأتّى من التأثير السلبيّ لمواد مماثلة على استعداد الأشخاص في كشف الفساد، ولا سيما في ظل تراجع منسوب الثقة بالمؤسسات العامة.
 
الضمانات المعطاة لكاشفي الفساد
عند مقارنة الصيغة الأساسية لاقتراح القانون التي أقرتها لجنة الإدارة والعدل، يمكن تلخيص الضمانات المعطاة لكاشف الفساد وفق الآتي:

1-السرية
اعتمدت السريّة التامّة في ما يتعلق بهويّة الشخص ويستمر ذلك إلى ما بعد إحالة القضية على الهيئات القضائية أو التأديبية المختصة تحت طائلة اعتباره إفشاء للسرية المهنية وفق المادة 579 من قانون العقوبات[7]. وبالطبع، هذه الضمانة تبقى شكلية ما لم تتوثق مشاعر الثقة بالهيئة، ولا سيما أن لهذه الأخيرة الحق في إسقاط السرية إذا رأت أن المعلومات قُدّمت إليها افتراءً أو عن طريق الغشّ أو باختلاق مستندات.
 
2-الحماية الوظيفية
ينصّ الإقتراح على بطلان أيّ بند يتعارض مع مبدأ الحماية أو الكشف في أي عقد عمل أو توظيف أو اتفاق آخر. كما ينص على عدم تعارض كشف الفساد مع موجب السرية المهنية. وهو بالمقابل، ينصّ على مواد من شأنها حماية كاشف الفساد إزاء أيّ ضرر وظيفي قد يتعرّض له. وتتم هذه الحماية من خلال تدابير جزائية فضلاً عن تدابير ترمي إلى إصلاح الضرر. فجزائيّاً، يتعرّض من ألحق ضرراً وظيفياً بكاشف الفساد لغرامةٍ تتراوح بين 10 ملايين ليرة و100 مليون ليرة. كما ينصّ القانون على آليات جبر ضرر عدّة، منها رفع التعويض في حال الصرف التعسفيّ إلى راتب إثني عشر شهراً حتى أربعة وعشرين شهراً. علاوة على ذلك، يمكن تقرير مساعدات لكاشفي الفساد تسدّد من إعتماد خاص بموازنة وزارة المالية. كما تجدر الإشارة إلى أن الإقتراح يضع قرينة لمصلحة الكاشف بأن ضرره الوظيفي ناشئ عن الكشف، ويقع على الإدارة عبء إثبات العكس.
وقد توسّع الإقتراح في تعريف الضرر الوظيفي. إذ يشمل الاجراءات التأديبية أو المقنعة، الصرف من الخدمة أو إنهاؤها أو وقفها مؤقتاً، تخفيض الرتبة أو الراتب، الترهيب أو التمييز أو رفض الترقية، رفض إعطاء إفادة عمل أو إعطاء الكاشف إفادة تلحق به ضرراً، فرض شروط من شأنها تعديل شروط العمل بما يضر مصلحته أو فسخ تعاقده أو عدم تجديد عقده أو تسريحه من الخدمة، وأيضاً أيّ عمل أو امتناع عن عمل أو التهديد الذي من شأنه أن يؤثر على وظيفة الكاشف أو عمله لجهة فرص التوظيف وسلامة العمل.
 
3-الحماية من الأضرار غير الوظيفية
يتناول الإقتراح أيضاً الضرر الحاصل خارج الإطار الوظيفي، كالتعرّض للكاشف أو لأحد أفراد عائلته أو لأحد العاملين لديه، بسبب تقدّمه بالكشف. ما قد يحصل في حال تعرضه لضغوطات أو إجراءات ثأرية أو تهديدات. وللهيئة أن تطلب من النيابة العامة أو القوى الأمنية المختصة إتخاذ الإجراءات الأمنية المناسبة لحماية الكاشف وأحد أفراد عائلته والعاملين لديه أو الخبراء والشهود. ويضع الإقتراح على عاتق النيابة العامة والقوى الأمنية في هذه الحالة وجوب الإستجابة لطلب الهيئة فور استلامه.
أما على الصعيد العقابي فقد عمد الإقتراح إلى تشديد العقوبات المنصوص عنها في القوانين الجزائية، بنسبة الثلث إلى النصف لارتباطها بكشف الفساد.
 
4-المكافآت والمساعدات
للهيئة أن تمنح كاشف الفساد مكافآت أو مساعدات. وكانت الأسباب الموجبة للإقتراح نصّت على أن "كشف معلومات متعلقة بالفساد قد يعرض الكاشف إلى الكثير من المتاعب والمشاكل أو الأخطار... ومن هنا، كانت ضرورة تأمين آلية للتعويض عن الضرر... لكن من جهة أخرى، ونظراً لخطورة المواقف وشجاعة بعض الكاشفين الذين قد يقومون بأعمال شجاعة، يمكن الحصول على مكافآت.. فتكريم كاشفي الفساد تكريماً علنياً يحفز الآخرين على القيام بمثل هذه الخطوات الجريئة. ولقد أثبتت التجربة العالمية أهمية هذا العامل". ويُلحظ هنا أمران إثنان:
الأول، أن لجنة الإدارة والعدل استبدلت تعبير التعويض بالمساعدة، درءاً لتحميل الدولة تعويض عن جميع الأضرار التي قد يتعرّض لها كاشفو الفساد،
الثاني، أن الاقتراح حدّد الحد الأقصى للمكافأة بنسبة مئوية لا تتعدى 5% من قيمة الأموال المحصّلة بنتيجة كشف الفساد أو من قيمة الخسارة أو الضرر المادي التي تجنبته الخزينة العامة بنتيجة الكشف عن الفساد. في هذا المضمار، أنشأ الإقتراح في صيغته الأصلية صندوقاً للتعويضات والمكافآت الممنوحة للكاشف.
 
5-  العذر المحلّ والمخفّف
في حال كان كاشف الفساد شريكا في أحد جرائم الفساد، فإنه يستفيد من العذر المحلّ شرط أن يكون بادر إلى كشف الفساد قبل مباشرة الهيئة أو القضاء أي تدبير استقصاء أو تحقيق أو أي عمل من أعمال الملاحقة أو المحاكمة. في الحالات الأخرى، يستفيد كاشف الفساد من عذرٍ مخفّف سنداً لأحكام المادة 251[8] من قانون العقوبات، شرط أن يبادر إلى كشف الفساد قبل صدور أيّ حكم أو قرارٍ قضائيّ أو تأديبيّ.

نشر هذا المقال في العدد 40 من مجلة المفكرة القانونية.
 
 


[1]“Guiding principles for Whistleblower protection legislation”, OCDE.
[2]Direction de la gouvernance publique et du développement territorial, comite de la gouvernance publique, 19 juillet 2012.
[3]Direction de la gouvernance publique et du développement territorial, comite de la gouvernance publique, 19 juillet 2012.
[4] نزار صاغية، حرية التعبير في لبنان فضحا للفساد في قرارات قضائية حديثة : أو حين غلب القضاء المصلحة العامة على اعتبارات الكرامة الشخصية، المفكرة القانونية، العدد 24.
[5]Transparency internationale, France, Guide pratique à l’usage du lanceur d’alerte français.
[6]www.wcd.coe.int.
[7]عاقبت المادة 20 من نص الاقتراح بالحبس من سنة الى 3 سنوات والغرامة من 25 مليون الى 50 مليون من سرب معلومات خاصة بالكاشف وأتى اقتراح التعديل ليلغي المادة ويخفض العقوبة ويحيل الى أحكامالمادة 579 من قانون العقوبات: " من كان بحكم وضعه أو وظيفته أو مهنته أو فنه، على علم بسر وأفشاه دون سبب شرعي أو استعمله لمنفعته الخاصة أو لمنفعة آخر عوقب بالحبس سنة على الأكثر وبغرامة لا تتجاوز الأربعمئة ألف ليرة إذا كان الفعل من شأنه أن يسبب ضرراً ولو معنوياً".
[8].... إذا كان الفعل جنحة لا تجاوز العقوبة ستة أشهر، وإذا كان الفعل مخالفة أمكن القاضي تخفيف العقوبة إلى نصف الغرامة التكديرية".