تعد سنة 2018 سنة مهمة جدا في عمل مجلس نواب الشعب، فخلالها بدأت الدورة النيابية الرابعة خلال أول مدّة نيابية لأول مجلس تشريعي تم انتخابه بعد ثورة 2011. ولذلك فإن الرهان الأساسي الذي تم على أساسه انتخاب نواب المجلس هو بالأساس تجسيد مطالب الثورة خاصة منها تفعيل ما تضمّنه دستور 27 جانفي 2014.

ولئن لم يكن هذا الرهان ملموسا خلال الدورات النيابية السابقة، إلا أن هذه الدورة تمثل رهانا في حد ذاتها لكونها الدورة التي تسبق الانتخابات التشريعية لسنة 2019. فلا بدّ لأعضاء المجلس خلال هذه السنة التعويض عن النسق الضعيف لعمل المجلس طوال السنوات السابقة، وذلك بتسريع المصادقة على عدد من القوانين في اتجاه تجسيد أهداف الثورة من جهة، ولاستكمال تفعيل أحكام الدستور من جهة ثانية.

لكن الالتزامات الواقعة على عاتق المجلس والتي تعكس في جملة منها وعودا انتخابية تم تقديمها خلال الانتخابات التشريعية لسنة 2014، اصطدمت خاصة خلال سنة 2018 بشبح الانتخابات التشريعية القادمة الذي أسس لحسابات سياسية أعاد خلط تركيبة الكتل النيابية داخل المجلس. فقد تناست عديد الأحزاب السياسية الدور المهمّ الذي تلعبه من أجل ضمان توازن عمل مجلس النواب وتعديل نسقه التشريعي والرقابي والانتخابي[1].

كما استغلّ العديد من النواب نظام تمثيل الأحزاب السياسية صلب المجلس الذي لا يفرض عليهم تكوين كتل نيابية على أساس حزبي بل على أساس عدد النواب فحسب[2] والذي لم يتم التأسيس صلب مجلس نواب الشعب، من خلاله، إلى مبدأ الانضباط الحزبي للنواب وإنما إلى وضعية جعلت المقعد النيابي في بعض الحالات ملكا للنائب بصفته الفردية يمكّنه من تغيير لونه السياسي كما يشاء وفي بعض الحالات الأخرى ملكا للحزب السياسي أو القائمة وذلك من خلال ضمان المقعد للحزب أو القائمة التي ترشح فيها النائب للانتخابات التشريعية عند تخلي النائب عن مقعده.

كما لم يتم التنصيص كذلك على فقدان عضوية المجلس بفقدان العضوية صلب الحزب السياسي الذي ترشح النائب باسمه[3]مثلما هو معمول به في عديد الدول التي تعتمد النظام البرلماني وذلك بهدف تحقيق الاستقرار السياسي.

فهذا الخيار المعتمد جعل المجلس يشهد عديد التغيرات وسمح لعديد النواب بتغيير انتماءاتهم داخل المجلس وهو ما مسّ من الاستقرار السياسي وأثّر على وتيرة العمل داخله.وغالبا ما تؤثر مسألة تغيير انتماء النوّاب إن تعاظمت على الصورة التي يتحلّى بها مجلس نواب الشعب لدى المواطنين الذين انتخبوه. كما يمكن لعمليات تغيير الإنتماء الحزبي داخل المجلس أن تؤدي إلى تقليص مشروعيته ونفور المواطنين عن متابعة الشأن العامّ وانعدام ثقتهم في النظام السياسي والأحزاب، الأمر الذي يتسبب في تدني مستويات المشاركة في الانتخابات[4]، مما قد يهدد عملية الانتقال الديمقراطي برمتها.

ولئن شهد المجلس طيلة الفترة النيابية السابقة لسنة 2018 عديد الاضطرابات والتغييرات التي طالت كتل المعارضة أو الكتل الصغيرة المؤيدة للأغلبية الحاكمة، فقد حافظت حركة النهضة على كامل أعضائها (68 نائبا) وتراجع عدد نواب حركة نداء تونس خلال سنة 2018 من 56 إلى 46 نائبا. وقد أدّت إمكانية تغيير الانتماءات داخل المجلس إلى حدوث مسألتين مهمتين:

أولهما، تفكك كتلة نداء تونس وانتفاء كل من كتلتي الاتحاد الوطني الحر وآفاق تونس وهي الكتل التي دعمت إلى جانب كتلة حركة النهضة، حكومة يوسف الشاهد الأولى (خلال شهر أوت سنة 2016).إلا أنه ورغم تفكك هذه الكتل فإنها لم تعبّر عن ضرورة سحب الثقة من الحكومة بينما تمسكت حركة نداء تونس بذلك.

ثانيهما، تكوين كتلة جديدة وهي كتلة الائتلاف الوطني والتي جمعت نوابا منشقين عن كتل نداء تونس والاتحاد الوطني الحر وآفاق تونس والحرة لحركة مشروع تونس. وقد أصبح لهذه الكتلة وزن حاسم داخل البرلمان إذ أصبحت تمثّل من الناحية العددية الكتلة الثالثة بعد كتلتي نداء تونس والنهضة، بحيث بلغ عدد النواب المنتمين إليها 44 نائبا.

 

معايير التقييم الكمي لأعمال النواب ومجلس النواب:

سنسعى هنا إلى تقييم عمل النواب والكتل من جهة وعمل اللجان من جهة ثانية، لنصل إلى تقييم عمل الهيئة العامة من جهة ثالثة.

  1. تقييم عمل النواب :

يمكن للنواب، حسب النظام الداخلي للمجلس،التأثير على العمل التشريعي والرقابي للمجلس.إذ يساهم النواب في عمل المجلس من ناحية حضورهم باللجان والجلسات العامة وكذلك من خلال تقديم أسئلة موجهة للسلطة التنفيذية.

  • أسئلة موجهة للسلطة التنفيذية

يخوّل النظام الداخلي لمجلس نواب الشعب للنواب توجيه أسئلة كتابية وشفاهية لأعضاء الحكومة:

الأسئلة الشفاهية[5]: تم توجيه 98 سؤالا شفاهيا لأعضاء الحكومة خلال سنة 2018، قدمت الأغلبية 50 منها والمعارضة 48 منها فقط. من أكثر الكتل طرحا للأسئلة الشفاهية نجد كتلة حركة النهضة والكتلة الديمقراطية حيث قدم كلاهما (29 سؤالا).

الأسئلة الكتابية[6]: قام النواب بتقديم 911 سؤالا أجابت الحكومة على 242 منها فقط. وقد تم تقديم أكثر من 80% من هذه الأسئلة من قبل نواب المعارضة.

  • المشاركة في اللجان والجلسات العامة[7].

تراوحت نسب المشاركة في اللجان والجلسات العامة. وتشير إحصاءات جمعية البوصلة إلى أن نسب الحضور الأعلى في الجلسات العامة واللجان القارة واللجان الخاصة أحرزها نواب كتلة حركة النهضة حيث بلغت على التوالي 77% و69% و58%. وهذا الأمر يؤشر إلى أهمية الانضباط النيابي داخل الحركة بالنسبة إلى أغلب الكتل الأخرى التي بقيت نسبة التزام نوابها أدنى نظرا للتشتت والانقسامات التي طالت أغلبها.

ومن خلال مراقبة التفاوت في نسب الحضور بين الكتل، نلحظ أنها تبقى متقاربة في حضور الجلسات العامة بحيث أن هذه النسبة تزيد عموما عن 70%. بالمقابل، يتعمق التفاوت في نسب حضور اللجان القارة أي التشريعية، ففيما يسجل نواب كتلة النهضة نسبة حضور تبلغ 69%، وحدها كتلة الحرة تحرز أكثر من 60% فيما تحقق سائر الكتل الأخرى نسبا لا تبلغ نسبة 60%. وكذلك الأمر بالنسبة إلى نسب حضور اللجان الخاصة: ففيما تسجل كتلة النهضة نسبة حضور تصل إلى 58%، وحدها كتلة الحرة تحرز أكثر من 50% فيما تهبط نسب حضور سائر الكتل الأخرى إلى ما دون 50%.

وبالإمكان أن نشرح هذه الأرقام وفقا للآتي:

  • أن ارتفاع نسب حضور الجلسات العامة يعود إلى سببين إثنين، وهما، من جهة، أهمية التصويت خلال الجلسة العامة لتمرير القوانين، إذ أن عمل المجلس سيتأثر سلبا بغياب النواب خاصة منهم المؤيدين للحكومة وهو ما سيعطل أيضا مشاريع القوانين التي تم اقتراحها من قبلها. ومن جهة أخرى، فإن البث المباشر للجلسات العامة قد أصبح منبرا إعلاميا للنواب لإيصال أصواتهم ومواقفهم داخل مجلس النواب وخارجه.
  • بالمقابل، يمكن تفسير تدني نسب حضور النواب في اللجان القارة والخاصة، بالنقص الحاصل في الانضباط الحزبي، وغياب رؤية أو مشاريع واضحة للعديد من الكتل النيابية. فغياب هذه الرؤية الواضحة والمتناسقة تحول مشاركة النواب في صناعة القوانين إلى مسألة فردية أكثر مما هي جماعية.
  • إن قاعدة التمثيل النسبي التي يتم على أساسها تكوين اللجان[8] تجعل موازين القوى داخل اللجان لصالح الكتل الكبيرة، مما يعزز لدى أعضاء هذه الكتل الرغبة في حضور أعمالها ويضعف بالمقابل هذه الرغبة لدى أعضاء الكتل الأخرى. هذا المعطى يمكن أن نستشفه من خلال مقارنة نسب الحضور بالدورة النيابية الأولى صلب اللجان القارة (التي من العادة أن يكون للنواب خلالها إرادة في التأثير على عمل المجلس أكثر من غيرها) والتي بلغت 69% بنسبة حضور النواب في نفس اللجان خلال الدورة النيابية الرابعة والتي لم تتجاوز 52%.

 

  • المبادرة التشريعية

قام النواب خلال سنة 2018، بتقديم 15 مقترح قانون. ونلحظ أنه باستثناء 4 من هذه المقترحات تم تقديمها من نواب ينتسبون إلى 4 كتل مختلفة (الحرة، نداء تونس، النهضة، الديمقراطية)[9]، فإن مجمل المقترحات الأخرى (وعددها 11) تم تقديمها من نواب ينتمون إلى كتل عدة. يضاف إلى ذلك أن 9 من هذه المقترحات تم تقديمها من نواب ينتمون إلى أكثر من كتلتين[10]. وتجدر الإشارة إلى أن بعضا من هذه المقترحات استفادت من مساهمات سلطات أخرى سواء التنفيذية أو الرئاسية، نذكر منها مقترح القانون الأساسي المتعلق بمجلة الحقوق والحريات الفردية الذي تم استخراجه من تقرير لجنة الحريات الفردية والمساواة الذي كانت وضعته اللجنة المنشأة من رئيس الجمهورية في 2018.

ويفسر الميل إلى التنسيق بالتقارب السياسي بين بعض الكتل النيابية كما هو الحال بالنسبة لكتلة نداء تونس وكتلة الإتحاد الوطني الحر اللتان قامتا معا بتقديم مقترحي (2) قانون وهما مقترح القانون المتعلق بإحداث تعاونية مجلس نواب الشعب وكذلك مقترح القانون المتعلق بتنقيح مجلة الغابات اللذين تم تقديمهما من قبل نواب ينتمون لكل من كتلة نداء تونس وكتلة الاتحاد الوطني الحر. وقد انتهى هذا التقارب السياسي بين الكتلتين إلى اندماجهما خلال شهر أكتوبر من سنة 2018.

كما يفسر التنسيق بين الكتل في حالات أخرى بإرادة الكتل المعارضة بالضغط على كتل الأغلبية وهو ما يبدو جليا من خلال مقترحات القوانين التي تم تقديمها بالتنسيق بين هذه الكتل (خاصة كتلة الجبهة الشعبية والكتلة الديمقراطية) والتي تتمثل في ثلاثة مقترحات قوانين أخرى بالتنسيق فيما بينها وهي مقترح القانون المتعلق بترسيخ اللغة العربية ودعمها وتعميم استخدامها ومقترح القانون المتعلق بتنقيح وإتمام القانون عدد 36 لسنة 2016 المؤرخ في 25 أفريل 2016 المتعلق بضبط النظام الأساسي للبنك المركزي التونسي ومقترح القانون المتعلق بتنقيح مجلة والمرافعات والعقوبات العسكرية.

وتجدر الإشارة إلى أنه لم يتم خلال سنة 2018 مناقشة سوى مبادرة تشريعية نيابية واحدة واحد وهو مقترح القانون الأساسي عدد 2018/19 المتعلق بتنقيح القانون عدد 16 لسنة 2014 المنقح والمتمم بالقانون عدد 07 لسنة 2017 والمتعلق بالانتخابات والاستفتاء وذلك بمناسبة النظر في مشروع قانون يتعلق بتنقيح نفس القانون.

يضاف إلى ذلك أنه جاز تصنيف المقترحات وفق عدد النواب الموقعين على النحو الآتي:

الحد الأدنى المطلوب (10 نواب): 4 مقترحات.

11 نائبا حتى 25 نائبا: 8 مقترحات.

أكثر من 25 نائب : 3 مقترحات.

علما أن المقترح الذي حظي بأكبر عدد من التواقيع هو المقترح المتصل بالبنك المركزي وقد حظي بتوقيع 38 نائبا يليه مقترح قانون إحداث تعاونية مجلس نواب الشعب (35) ومقترح قانون الاتصال السمعي البصري (34). ويلحظ أنه تم توقيع هذه المقترحات من نواب من مجموع الكتل، بما يظهر شبه إجماع نيابي حولها، علما أن أحدهما اتصل بمنافع وظيفية للنواب.

  1. تقييم عمل اللجان[11]:

 

  • عدد الجلسات(انظر الجدول المصاحب)

خلال سنة 2018، عقدت اللجان النيابية القارة 435 اجتماعا من دون احتساب الزيارات الميدانية.

ومن أكثر اللجان نشاطا، نجد لجنة المالية والتخطيط والتنمية التي تترأسها المعارضة والتي عقدت 69 اجتماعا ثم لجنة التشريع العام التي عقدت 59 اجتماعا ثم لجنة الحقوق والحريات والعلاقات الخارجية ولجنة تنظيم الإدارة وشؤون القوات الحاملة للسلاح واللتين عقدتا كلا منها 48 اجتماعا. فيما لم تتجاوز عدد اجتماعات لجنة النظام الداخلي والحصانة والقوانين الانتخابية والقوانين البرلمانية سوى 27 اجتماعا وهي أقل لجنة قارة قامت بعقد اجتماعات.

وتجدر الإشارة في هذا المستوى إلى أن النسق التشريعي للجان يرتبط نسبيا برغبة النواب في مناقشة مشاريع القوانين التي تدخل في مجال اختصاصها وذلك في صورة مصادقة مكتب مجلس نواب الشعب على إمكانية النظر فيها. وبالتالي فإن عمل اللجان يرتبط بصورة أكبر بالرزنامة التشريعية التي يضعها مكتب مجلس نواب الشعب في إطار ضبطه للأولويات التشريعية. كما يمكن أن يرتبط عدد الجلسات كذلك بنسق النقاش صلب اللجنة وهو ما يمكن لمكتب اللجنة التحكم فيه من خلال التسريع في النقاش أو التخفيض في نسقه.

أما بالنسبة للجان الخاصة، فقد قامت بتنظيم عددا أقلّ من الاجتماعات مقارنة باللجان القارة. ويعود ذلك أساسا إلى طبيعة عملها وذلك لكونها لجانا لا تتمتع باختصاصات تشريعية بمعنى أنها لا تنظر في مشاريع القوانين بل لها صلاحيات رقابية وتقييمية تتمثل أساسا في النظر في"جميع المسائل التي تحال إليها ومتابعة كل الملفات والقضايا الداخلة في اختصاصها"[12]. وقد عقدت كل من لجنة شؤون التونسيين بالخارج ولجنة الإصلاح الإداري والحوكمة الرشيدة ومكافحة الفساد ومراقبة التصرف في المال العام أكبر عدد من الاجتماعات تراوحت بين 30 و40 اجتماعا. بالمقابل، لم تعقد لجنة شهداء الثورة وجرحاها وتنفيذ قانون العفو العام والعدالة الانتقالية سوى ثمانية عشر (18) اجتماعا ولم تعقد لجنة التنمية الجهوية ولجنة ذوي الإعاقة والفئات الهشة سوى 13 اجتماعا، كما لم تعقد اللجنة الانتخابية سوى 12 اجتماعا.

 

  • عدد مشاريع/مقترحات القوانين التي خضعت لدرس اللجان وعدد مشاريع/مقترحات القوانين التي تم إنجازها[14].

تم خلال سنة 2018 مناقشة 61 مشروع قانون تمت المصادقة داخل اللجان على 60 منها. ومن هنا تجدر الملاحظة بأن لجنة المالية التي قامت بعقد أكبر عدد من الاجتماعات كان بسبب ورود عدد كبير من مشاريع القوانين المتعلقة بمجال اختصاصها على المجلس واعتبارها من بين الأولويات التشريعية من قبل مكتب المجلس. وقد كان نسق عمل هذه اللجنة الأكثر ارتفاعا إذ عقدت 69 اجتماعا قامت خلاله بالمصادقة على 34 مشروع قانون. أما بالنسبة للجنة التشريع العام وهي اللجنة الثانية من حيث عدد الاجتماعات فإنه لم يرد عليها عدد كبير من مشاريع القوانين وإنما أخذت اللجنة وقتا طويلا في النظر فيها. وبالتالي فإن نسق عمل هذه اللجنة هو من بين الأقل ارتفاعا إذ عقدت اللجنة 59 اجتماعا صادقت خلالها على ثلاثة (3) قوانين فقط. ويعود هذا الأمر إلى سببين: أولهما أن أغلب القوانين التي قامت لجنة المالية بالمصادقة عليها هي مشاريع قوانين للمصادقة على المعاهدات وهي مشاريع قوانين ليست ضخمة من حيث الحجم ولا تطرح إشكالية كبيرة. أما السبب الثاني، فيعود أساسا إلى الدور الذي يلعبه مكتب اللجنة في ضبط نسق عملها[15].

أما بالنسبة للجان الخاصة، فإنه تجب الإشارة إلى كون أغلب اللجان الخاصة مجبرة حسب الفصل 94 من النظام الداخلي لمجلس نواب الشعب بتقديم تقارير سنوية يتم تقديمها مع نهاية كل دورة نيابية (أي في شهر جويلية من كل سنة). إلا أنه خلال سنة 2018، لم تقدم سوى ثلاث (3) لجان تقاريرها السنوية وهي: لجنة الإصلاح الإداري والحوكمة الرشيدة ومكافحة الفساد ومراقبة التصرف في المال العام، لجنة التنمية الجهوية ولجنة شؤون المرأة والأسرة والطفولة والشباب والمسنين. ولم تقدم بقية اللجان تقاريرها السنوية. بل إن حتى اللجان التي قدّمت تقاريرها لم تقدّمها في الآجال التي ضبطها النظام الداخلي وتراوح تقديم هذه التقارير بين شهري أكتوبر ونوفمبر 2018 وجانفي 2019 بالنسبة للجنة التنمية الجهوية.

 

  1. تقييم عمل الجلسة العامة للمجلس:
  • عدد الجلسات المخصصة لمساءلة السلطة التنفيذية (أي جلسات الحوار): 15 جلسة.
  • عدد الجلسات التشريعية: 49 جلسة.
  • عدد القوانين التي تمت مناقشتها: 57 مشروع قانون.
  • عدد القوانين التي تم إقرارها: 56 قانونا.
  • حجم القوانين التي تم إقرارها: تعلقت أغلب القوانين بالموافقة على المعاهدات، إذ بلغ عددها 31 قانونا وهي قوانين لا تحتوي عادة إلا على فصل وحيد يقر الموافقة على المعاهدة. وبمقارنة عدد الفصول التي تمت المصادقة عليها خلال سنة 2018 والتي بلغت 920 فصلا مع عدد النواب، نجد أن كلّ نائب قد قام بالمصادقة تقريبا على 4 فصول طوال هذه السنة.

 


[1] سلسبيل القليبي، "فصل وتوازن السلط في الدستور" [باللغة الفرنسية]

[2] الفصل 34 من النظام الداخلي لمجلس نواب الشعب.

[3] الفصل 34 من القانون عدد 16 لسنة 2014 المؤرخ في 26 ماي 2014 المتعلق بالانتخابات والاستفتاء.

[4] وهو الأمر الذي تمت ملاحظته خلال انتخابات المجالس البلدية لسنة 2018.

[5] وفقا للمعطيات المتوفرة على الموقع الإلكتروني لجمعية البوصلة.

[6] وفقا للمعطيات المتوفرة على الموقع الرسمي لمجلس نواب الشعب.

[7] تم توفير هذه المعطيات عن طريق الموقع الالكتروني لمنظمة البوصلة (مرصد مجلس).

[8] الفصل 64 من النظام الداخلي لمجلس نواب الشعب.

[9]وهي مقترح القانون الأساسي عدد 2018/19 يتعلق بتنقيح القانون عدد 16 لسنة 2014 المنقح والمتمم بالقانون عدد 07 لسنة 2017 والمتعلق بالانتخابات والاستفتاء الذي تقدمت به كتلة الحرة لحركة مشروع تونس وكذلك مقترح القانون عدد 44/2018 تتعلق بالتعديلات المقترحة لقانون 55 -77 المؤرخ في 3 أوت 1973 "المنظم للمهن الصيدلية" الذي تم تقديمه من قبل عدد من نواب كتلة نداء تونس ومقترح القانون المتعلق بتعديل الفصل 4 من قانون عدد 55 لسنة 2010 مؤرخ في 1 ديسمبر 2010 المتعلق بتنقيح بعض أحكام مجلة الجنسية التونسية والذي تم تقديمه من قبل نواب حركة النهضة وكذلك مقترح قانون عدد 2018/16 يتعلق بترسيخ اللغة العربية ودعمها وتعميم استخدامها الذي قامت بتقديمه الكتلة الديمقراطية.

[10]وتتمثل هذه المقترحات في: مقترح قانون أساسي عدد 2018/01 يتعلق بحرية الاتصال السمعي البصري ومقترح قانون عدد 04/2018 يتعلق بتجريم التطبيع مع الكيان الصهيوني ومقترح قانون المتعلق بتنقيح أحكام القانون عدد 11 لسنة 2009 الصادر في 2 مارس 2009 المتعلق بإصدار مجلة السلامة والوقاية من مخاطر الحريق والإنفجار والفزع بالبنايات مقترح قانون عدد 2018/58 يتعلق بإحداث تعاونية مجلس نواب الشعب ومقترح القانون المتعلق بإضافة الفصل 10 مكرر ومقترح القانون عدد 71 لسنة 2016 المتعلق بقانون الاستثمار ومقترح قانون المتعلق بتنقيح وإتمام القانون عدد 36 لسنة 2016 المؤرخ في 25 أفريل 2016 المتعلق بضبط النظام الأساسي للبنك المركزي التونسي ومقترح القانون الأساسي المتعلق بمجلة الحقوق والحريات الفردية ومقترح قانون أساسي عدد 89/2018 يتعلق بتنقيح مشروع القانون عدد 16 المؤرخ في 31 مارس 1975 والمتعلق بإصدار بمجلة المياه وكذلك مقترح القانون الأساسي الإطاري لأجهزة المخابرات والاستعلامات العامة.

[11] تم إعداد هذا الجرد استنادا إلى المعطيات المتوفرة على الموقع الالكتروني لمجلس نواب الشعب.

[12] الفصل 93 من النظام الداخلي لمجلس نواب الشعب.

[13] اللجان الخاصة التي لم يتم ذكرها بالجدول هي اللجان التي لم تعقد اجتماعات او التي لم تتوفر معطيات بشأنها.

[14] تم إعداد هذه المعطيات إستنادا إلى ما تضمنه موقع مجلس نواب الشعب.

[15] الفصل 78 من النظام الداخلي للمجلس.