تولت الهيئة الوقتية لمراقبة دستورية مشاريع القوانين (الهيئة) بموجب القانون التأسيسي عدد 14 لسنة 2014[1] مراقبة دستورية مشاريع القوانين لفترة محددة تنتهي بإرساء المحكمة الدستورية التي أوجب الدستور وضعها في ظرف سنة من تاريخ الانتخابات التشريعية التي جرت سنة 2014. لكن نتيجة لغياب إرادة سياسية في إرساء المحكمة الدستورية، استمرت هذه الهيئة في العمل حتى اليوم.

ومن أهم نتائج هذا التأخير، أن الرقابة الدستورية اقتصرت على مشاريع القوانين دون أن يمتدّ ذلك إلى النظر في دستورية القوانين النافذة وأن تقديم المراجعة الدستورية انحصرت في عدد من الجهات السياسية، كل ذلك في ظل تجريد سائر المحاكم من امكانية النظر في دستورية القوانين بموجب المواد الانتقالية للدستور.

ولقد صدر عن الهيئة 50 قرارا بمناسبة بسط رقابتها على دستورية مشاريع قوانين في مجالات عديدة كالحقوق والحريات وعلاقة السلط فيما بينها والاقتصاد التي لاحظنا من خلالها تطورا واضحا على مستوى فقه قضائها ولكن بالرغم من وجود مكتسبات ثابتة إلا أن عمل الهيئة ظل محدودا لأسباب متعددة.

 

مكتسبات موجودة

نظرت الهيئة خلال الفترة الممتدة بين 2014 و2018 في ثلاثة وعشرين قانونا في مجالات متعددة أرست عبرها اللبنة الأولى لقضاء دستوري. وتجلّت المكتسبات أساسا على مستوى طبيعة النزاع الدستوري وضمان الحقوق والحريات ومبدأ الفصل بين السلطات.

 

في طبيعة النزاع الدستوري 

هنا، أرست الهيئة منذ قراراتها الأولى العديد من المكاسب:

أولا، هي أكدت على الطابع الموضوعي لرقابة دستورية القوانين[2]. وقد ترتّب على هذا الموقف نتائج إيجابية أبرزها تمكين الهيئة من اكتساب صلاحيات أوسع، من بينها تصحيح أسانيد الطعن أو ترسيخ الدعوى.

وبالفعل فقد صحّحت الهيئة أسانيد الدعوى بمناسبة الطعن في دستورية مشروع قانون المالية لسنة 2015 والذي كان تقدّم به رئيس الجمهورية على أساس الفصل 75 من الدّستور المتعلق بإنشاء المحكمة الدستورية. وقد اعتبرت الهيئة أن الأساس الأسلم يتمثّل في أحكام القانون الأساسي عدد 14 لسنة 2014 والمتعلق بإنشاء الهيئة.[3]

كما كرّست الهيئة رسوخ الدعوى عندما رفضت سحب أحد الطاعنين لإمضائه بعدما وقّع إيداع العريضة. ويشكّل هذا الموقف تدعيما للطابع الموضوعي لرقابة دستورية القوانين حيث اعتبرت أن هذا النزاع لا يكتسي صبغة النزاع الشخصي الذي يجوز التخلي عنه والتراجع فيه.[4]

 

ثانيا، كرّست الهيئة مصطلح النظام العام الدستوري في أحد قراراتها مما يترتب عنه حماية الدستور ليس فقط على أساس المطاعن التي يثيرها الطاعنون بل أيضا عبر قيام الهيئة من تلقاء نفسها بإثارة عيوب الدستورية في صور معيّنة. ولقد وقع تكريس مصطلح النظام العام الدستوري بمناسبة مشروع القانون الأساسي المتعلق بالمجلس الأعلى للقضاء حيث أكدت على "أن إبداء الرأي من هيئة القضاء العدلي بشأن مشروع القانون الأساسي المتعلق بالمجلس الأعلى للقضاء ولئن كان يكتسي صبغة استشارية فإنه إجراء جوهري وأساسي له وثيق الارتباط بقواعد النظام العام الدستوري بحكم تعلقه بصميم العمل القضائي."[5]

 

ثالثا، حرصت الهيئة على التمييز بين الصيغ الجوهرية والتي تعتبر من متعلقات النظام العام والصيغ غير الجوهرية التي تقبل التصحيح. وفي هذا الإطار، اعتبرت الهيئة في قرارها عدد 03/2014، أنّه "وحيث وإن وردت هذه الأسماء مقتضبة فإنها لا تعتبر شكلية جوهرية باعتبار قابليتها للتصحيح فضلا عن كونها لا ترتقي إلى مرحلة الشكّ في هوية الطاعنين وصفاتهم". كما أضافت الهيئة أنّ "العبرة بإمضاءاتهم على العريضة والتي لم تكن محلّ تشكيك وطعن واتجه تبعا لذلك ردّ هذا الدّفع". وقد أكّدت الهيئة هذا الموقف صلب القرار عدد 04/2014.

 

في ضمان الحقوق والحريات

قامت الهيئة بضمان علوية الدستور عبر بسط رقابتها على مشاريع القوانين التي تضمّنت أحكاما ماسة بالحقوق والحريات. ولقد أكّدت بمناسبة نظرها في الطعن المتعلّق بمشروع قانون المالية لسنة 2015،[6] أن "واضع مشروع الفصل 28 لم يأبه ولم يعبأ من ناحية أخرى عند تحديد الضوابط المتعلّقة بحقّ ملكيّة صاحب البضاعة لواجب تحقيق المعادلة بين مصالح الطرفين واحترام مبدأ التناسب بين هذه الضوابط وموجباتها مثلما تقتضيه أحكام الفصل 49 من الدستور."

كما تعرّضت الهيئة لمبدأ المساواة الذي يفترض انطباق نفس القواعد القانونية على الأشخاص المنتمين لنفس الوضعية القانونية. وهذا ما بيّنته صلب قرارها عدد 04/2015 بتاريخ 22 ديسمبر 2014.

كما أعادت تأكيد موقفها بخصوص مبدأ المساواة عندما اعتبرته "يمنع تطبيق قواعد مختلفة على وضعيات متجانسة"[7] وتوصّلت بالتالي إلى عدم دستورية مشروع القانون المتعلق بمنح عطلة استثنائية للأعوان العموميين المترشحين للانتخابات الرئاسية والتشريعية والجهوية والبلدية نظرا لمساسه بمبدأ المساواة بين المترشحين من القطاع العام ونظرائهم من القطاع الخاص.

 

في تأكيد مبدأ الفصل بين السلطات

من جهة ثالثة، تعرّضت الهيئة لمبدأ الفصل بين السلطات حيث أكدت على أنه "لا يجوز للسلطة التشريعية إطلاقا أن تتجاوز اختصاصاتها وتتعدّى حدود السلطة الترتيبية العامّة."[8] وعليه، اعتبرت أنه لا يجوز لمجلس نواب الشعب أن يقوم بممارسة اختصاص إحداث وتعديل وحذف الوزارات وكتابات الدولة وضبط اختصاصاتها وصلاحياتها لأنه يدخل في مجال السلطة الترتيبية العامة.

ومن ناحية أخرى، قامت الهيئة بضمان استقلالية الهيئات الدستورية، عندما أكدت على ضرورة احترام المشرع لمبدأ التناسب بين مبدأي المساءلة والاستقلالية بمناسبة نظرها في مشروع القانون الأساسي المتعلق بالأحكام المشتركة بين الهيئات الدستورية المستقلة.[9] وقد أعلنت تبعا لذلك أن تمكين مجلس النواب من إعفاء أعضاء هذه الهيئات بمثابة انتقاص من استقلاليتها.

 

مكتسبات محدودة

تظل المكتسبات المذكورة سابقا محدودة نظرا لعدة أسباب لعل أهمها التشريع المكبل لها بما أنه ضيّق من مجال نظرها عبر حصره في مشاريع القوانين التي يقع الطعن في دستوريتها من طرف ثلاثين نائبا أو رئيس الجمهورية أو رئيس الحكومة. ولقد أدى هذا الأمر إلى بقاء عدة قوانين محصنة من رقابة دستورية القوانين نتيجة عدم اختصاص الهيئة في مراقبة دستورية القوانين النافذة.

ثانيا، يمكن أن نذكر من بين أسباب محدودية المكاسب ما جاء صلب الفقرة الأخيرة من الفصل 23 من القانون المتعلق بالهيئة على أنه "في صورة انقضاء الأجل المقرر بالفصل 21 دون إصدار الهيئة قرارها تكون ملزمة بإحالة المشروع فورا إلى رئيس الجمهورية." ولقد وُصف هذا الفصل من طرف أحد الأساتذة بالتلفيق القانوني لأنه يعكس توازنا هشا بين السلطات بسبب التجاذبات السياسية.[10]

ووقع اللجوء إلى هذا الفصل من طرف الهيئة في ثلاث مناسبات أولها بمقتضى مكتوب الهيئة بتاريخ 20 ماي 2014 إلى رئيس الجمهورية بخصوص إحالة ملف الطعن المتعلق بحق الأمنيين والعسكريين في الانتخاب ثم قرارها بتاريخ 22 أفريل 2016 المتعلق بمشروع القانون الأساسي المتعلق بالمجلس الأعلى للقضاء. وأخيرا في قرارها بتاريخ 17 أكتوبر 2017 المتعلق بمشروع القانون الأساسي المتعلق بالمصالحة في المجال الإداري. وعليه، فإن الهيئة لم تحسم مسألة الدستورية بخصوص ثلاثة مشاريع قوانين من أصل ثلاثة وعشرين مشروع قانون أحيل إليها أي بنسبة 13%.

ثالثا، تبرز محدودية المكتسبات من خلال خطورة معيار جوهر القانون على الحقوق والحريات. فقد اعتبرت الهيئة أن مشروع القانون المتعلق بالسجل الوطني للمؤسسات الذي تضمّن جملة من الأحكام المتعلقة بالجمعيات و بالمعطيات الشخصية لا يُشترط أن يصدر في شكل قانون أساسي بل يكفي أن يكون القانون عاديا نظرا لعدم تعلّقه بتنظيم الجمعيات.[11]

وبالتالي، يتمّ التمييز بين مجال القانون الأساسي ومجال القانون العادي على ضوء قرارات الهيئة حسب الموضوع الرئيسي للقانون. وعليه، في حال تعلّق جوهره بمجالات القوانين العادية، فإنه يغدو قانونا عاديا ويستوجب لذلك أغلبية أعضاء مجلس نواب الشعب الحاضرين للمصادقة عليه (73 صوت). 

فهل يجوز أن يقع تنظيم المجالات المتعلقة بالقوانين الأساسية صلب قوانين عادية بتعلّة أن جوهر هذه القوانين يتعلق بمجال القوانين العادية؟ وهل يمكن تنظيم مسائل تهم الحريات الأساسية بصورة عرضية صلب قوانين عادية فقط لأن جوهرها لا يرتبط بمجال القانون الأساسي؟ وألا يؤدي ذلك إلى إفراغ الفصل 65 من الدستور من مضمونه ومنح السلطة السياسية إمكانية تقييد الحقوق والحريات بمقتضى قوانين عادية؟

ثم إن الهيئة ناقضت نفسها عندما تقبل بفرسان التشريع (cavaliers législatifs) وترفض فرسان الميزانية (cavaliers budgétaires) حيث أقرت مثلا في قرارها الصادر بمناسبة القضية عدد 04/2015 بتاريخ 22 ديسمبر 2015 المتعلق بمشروع قانون المالية لسنة 2016 أنه لا يجوز أن يقع حشر أحكام قانونية في مجال لا يتجانس مع طبيعة قانون المالية.

كما ناقضت نفسها بالرجوع إلى قرارها عدد 1/2018 مؤرخ في 23 جانفي 2018 بخصوص الطعن في دستورية مشروع القانون عدد 78/2017 المتعلق بمنح عطلة استثنائية للأعوان العموميين المترشحين للانتخابات الرئاسية والتشريعية والجهوية والبلدية الذي أكدت فيه " أنّ إسناد عطلة استثنائيّة للمترشّحين من القطاع العام أو القطاع الخاص يرتبط ارتباطا وثيقا بالترشح وخوض الحملة الانتخابية وهو ما يستوجب تنظيمه بقانون أساسي." ونستنتج أن الهيئة لم تعتمد في هذا القرار معيار جوهر القانون بل أقرت أنه يجب تنظيم المسائل المتعلقة بالانتخابات بمقتضى قانون أساسي.

ولقد أدى اعتماد الهيئة لمعيار جوهر القانون إلى قبولها بدستورية عدة أحكام بمشروع القانون موضوع الطعن بالرغم من أنها من مجال القوانين الأساسية حيث وقع تقييد حرية الجمعيات والحق في حماية المعطيات الشخصية صلب قانون عادي.

ومن شأن هذا التوجه القضائي أن يؤدي إلى تمكين السلطة السياسية من التقييد من الحقوق والحريات عبر قوانين عادية من خلال احترام شرط الموضوع الجوهري، لكن أيضا إلى المساس بعدة مبادئ كالأمان القانوني واستقرار الأوضاع القانونية.

أخيرا، يعكس القرار المتعلق بمشروع قانون المالية لسنة 2019[12] توجّها خطيرا للهيئة بما أنها عادت لتبني السياسة الواقع اتباعها عند صدور قراراتها الأولى التي تتّسم بغياب التعليل وتجاهل المطاعن وأصبح مثلها في ذلك مثل "ناقضة الغزل". وإلا كيف يمكن أن ترُدَّ الهيئة مطاعن وقع تقديمها في عريضة الدعوى المتعلقة بمشروع قانون المالية لسنة 2019 بينما كانت قد قبلت الردّ عليها بمناسبة دعاوى سابقة؟

فلقد قامت الهيئة بقبول طعن وحيد يتعلق بالفصل 36 من مشروع قانون المالية لسنة 2019 في حين قامت بردّ "بقية المطاعن لعدم وجاهتها". بالرجوع إلى عريضة الدعوى المتعلقة بمشروع القانون المذكور نلاحظ تعلّق أحد المطاعن بخرق "إجراء العرض الوجوبي للمشروع الماثل على المجلس الأعلى للقضاء"، والذي كانت الهيئة قد قبلت النظر فيه في عدة مناسبات لعل آخرها في قرارها المتعلق بمشروع القانون المتعلق بالسجل الوطني للمؤسسات.[13]

في الختام يمكن تفسير محدودية المكتسبات بعدم استقرار الهيئة نتيجة التغيّرات التي طرأت على تركيبتها خصوصا في منصب رئيسها الأمر الذي يمكن أن يؤثّر في طرق عمل الهيئة.[14] كما يعود التذبذب في مواقف الهيئة إلى حدّة التجاذبات السياسية التي أثّرت أحيانا في وظيفة الهيئة لتتحول من ضامن لعلوية الدستور إلى ضامن للتوازن بين مختلف القوى السياسية.

 

  • نشر هذا المقال في العدد | 14 | أبريل 2019، من مجلة المفكرة القانونية | تونس |. لقراءة العدد انقر/ي على الرابط ادناه:

لمن القانون في تونس 2018؟

 

 


[1]القانون الأساسي عدد 14 لسنة 2014 المتعلق بالهيئة الوقتية لمراقبة دستورية مشاريع القوانين، ر.ر.ج.ت. عدد 32 بتاريخ 22 أفريل 2014، ص.939.

[2]أكّد الأستاذ عبد الفتاح عمر على الطابع الموضوعي لرقابة دستورية القوانين عندما شبّهها "بمحاكمة للقانون استنادا إلى الدستور." عبد الفتاح عمر، "مسألة تجديد القانون الدستوري"، المجلة القانونية التونسية، 1993، ص.23.

[3]قرار الهيئة الوقتية لمراقبة دستورية مشاريع القوانين بتاريخ 22 ديسمبر 2014 بخصوص القضية عدد 08/2014 المتعلق بمشروع قانون المالية لسنة 2015.

[4]قرار الهيئة الوقتية لمراقبة دستورية مشاريع القوانين عدد 02/2015 بتاريخ 8 جوان 2015 يتعلق بمشروع القانون الأساسي المتعلق بالمجلس الأعلى للقضاء.

[5]نفس القرار.

[6]قرار الهيئة الوقتية لمراقبة دستورية مشاريع القوانين بتاريخ 22 ديسمبر 2014 بخصوص القضية عدد 08/2014 المتعلق بمشروع قانون المالية لسنة 2015.

[7]قـرار الهيئة الوقتية لمراقبة دستورية مشاريع القوانين عدد 1/2018 مؤرخ في 23 جانفي 2018 يتعلق بالطعن في دستورية مشروع القانون عدد 78/2017 المتعلق بمنح عطلة استثنائية للأعوان العموميين المترشحين للانتخابات الرئاسية والتشريعية والجهوية والبلدية.

[8]قرار الهيئة الوقتية لمراقبة دستورية مشاريع القوانين بتاريخ 8 جوان 2015 بخصوص القضية عدد 02/2015 المتعلق بمشروع القانون الأساسي المتعلق بالمجلس الأعلى للقضاء.

[9]قرار الهيئة الوقتية لمراقبة دستورية مشاريع القوانين عدد 04/2017 بتاريخ 8 أوت 2017 المتعلق بمشروع القانون الأساسي عدد 30/2016 المتعلق بالأحكام المشتركة بين الهيئات الدستورية المستقلة.

[10]CHIKHAOUI Leila, « Le renvoi des recours au président de la République : « déni de justice » ou silence dynamique ? », in. Etudes en l’honneur du professeur Rafâa Ben Achour, Tome I, Tunis, 2015, p. 273.

[11]قرار الهيئة الوقتية لمراقبة دستورية مشاريع القوانين عدد 04/ 2018 مؤرخ في 4 سبتمبر 2018 يتعلق بالطعن في دستورية مشروع القانون عدد 30/ 2018 المتعلق بإحداث السجل الوطني للمؤسسات.

[12]قرار الهيئة الوقتية لمراقبة دستورية مشاريع القوانين عدد 07/2018 مؤرخ في 26 ديسمبر 2018 يتعلق بالطعن في دستورية مشروع قانون المالية عدد 72/2018.

[13]"بخصوص ما أثاره العارضون حول شكل المشروع الماثل ووجوبية عرضه على المجلس الأعلى للقضاء :

حيث خلافا لما أثاره الطاعنون فإن مشروع القانون المعروض لا يقتضي العرض الوجوبي على الجلسة العامة للمجلس الأعلى للقضاء على معنى الفصل 114 من الدستور طالما أنه لا يتعلق في جوهره بالقضاء وإنما بتدعيم شفافية المعاملات الاقتصادية والمالية ولا يقتضي كذلك صدوره في شكل قانون أساسي لعدم تعلقه بتنظيم القضاء ولا بتنظيم الجمعيات باعتبار أن ذلك خاضع لنصوص قانونية خاصة الأمر الذي يتعين معه رد المطاعن المثارة من هذه الناحية." قرار الهيئة الوقتية لمراقبة دستورية مشاريع القوانين عدد 04/ 2018 مؤرخ في 4 سبتمبر 2018 يتعلق بالطعن في دستورية مشروع القانون عدد 30/ 2018 المتعلق بإحداث السجل الوطني للمؤسسات.

[14]تعاقب على رئاسة الهيئة في ظرف خمس سنوات أربعة رؤساء وهم: السيد إبراهيم الماجري، السيد خالد العياري، السيد هادي القديري والسيد الطيب راشد.