أول ما يتبادر الى أذهاننا عند الحديث عن دور الأيتام هو أنه ذاك المكان الذي يُؤوى فيه الأطفال فاقدو الأبوين، بحيث تقدم الدولة الرعاية الاجتماعية لمن لا أسرة له منهم، فتعيلهم في غياب أي عائلة يترعرعون في أحضانها أو في حالات استثنائية تشكل فيها عائلاتهم خطراً عليهم. فبغير هاتين الحالتين المحددتين، نجد أنفسنا أمام مبدأ عام يفرض نفسه: للطفل الحق بأن ينشأ في أسرته حينما تكون موجودة باعتبارها بيئته الطبيعية. وهذا ما تؤكده المادة 9 من اتفاقية حقوق الطفل لعام 1989 التي تنص على أن الدول الأطراف تضمن "عدم فصل الطفل عن والديه إلا إذا كان هذا الفصل ضرورياً لصون مصالح الطفل الفضلى، كما في حالة إساءة الوالدين معاملة الطفل أو إهمالهما له، أو عند تفكك الأسرة". غير أنه يتبين أن وضع غالبية "أطفال المياتم" في لبنان مغاير تماماً لأبسط هذه القواعد الإنسانية والمنطقية، والتي التزم بها لبنان منذ العام 1991 حينما صدّق على الاتفاقية المذكورة، فباتت جزءاً من منظومته القانونية الداخلية.فالواقع أن ما يقارب الـ90% من الأطفال "المودوعين" في المؤسسات الرعائية ليسوا أيتاماً بل فقراء فقط. وتوضّح الأرقام أن 21 ألف طفل تقريباً من أصل 23 ألف طفل مقيمين في دور الأيتام يمتلكون أسرة، إلا أنهم يفتقدون الموارد المعيشية التي تبقيهم في كنف العائلة. ولقد عرض هذه النتائج السيد رضا حمدان، خلال ندوة للمفكرة[1]، شرح خلالها خلاصة دراسة غير منشورة، أجرتها مؤسسة البحوث والاستشارات عام 2006، بطلب من وزارة الشؤون الاجتماعية وبالتعاون مع منظمة اليونسيف، حول واقع المؤسسات التي تعنى بالأيتام في لبنان. وقد أشارت الى هذا الوضع لجنة حقوق الطفل في الأمم المتحدةعدة مراتفي ملاحظاتها على تقارير لبنان الوطنية حول أوضاع الطفل في لبنان[2] بحيث أبدت قلقها العميقإزاء كثرة الأطفال المودعين في مؤسسات الرعاية والذين أودع أغلبهم بسبب مشاكل أسرهم الاجتماعية والاقتصادية. كما لفتت اللجنة في توصياتها الى وجوب الاستمرار في مراجعة سياسة الدولة التي ينجم عنها إيداع عدد كبير من الأطفال في المؤسسات بعيداً عن عوائلهم.

وسنلاحظ خلال هذا المقال أن سياسات الدولة اللبنانية التي يتأتى عنها هذا الضرر المؤكد بحق الأطفال ومن ثم خرق لالتزاماتها الدولية يرتبط ارتباطاً وثيقاً بمشكلة النظام الطائفي في لبنان من خلال نظام المحاصصة الطائفية-السياسية. فالدولة اللبنانية حالياً لا تمتلك أي ميتم بل تقوم بتمويل المؤسسات الرعائية الخاصة، التابعة بغالبيتها الساحقة للطوائف[3]، في ظل تسليم معظم الفاعلين في هذا الحقل بهذا الواقع مع عدّه من "طبيعة الأمور".وعليه، سيسعى هذا المقال الى عرض تطورالأسس التشريعية التي قامت أو تقوم عليها السياسات الرعائية في لبنان والتي أدت إلى هذا التزايد الكبير في أعداد الأطفال الفقراء داخل المياتم.
 
من الانتداب الى ما بعد الطائف: الدولة تسعف أبناءها، الدولة تسعف أبناء الطوائف
بالعودة الى ما قبل تأسيس الدولة اللبنانية وبالتحديد الى العهد العثماني ونظام المتصرفية، لم يكن هناك أية أسس قانونية للرعاية الاجتماعية، وكان مفهوم الرعاية يرتبط بالتصدّق على الفقراء والمعوزين من قبل الأمراء والعائلات الميسورة في المجتمع، إما مباشرة وإما من خلال الرهبانيات الوطنية، وفي ما بعد من خلال الإرساليات الأجنبية ودور الأيتام والملاجئ التي انتشرت في لبنان، وذلك لثقة الناس بهذه المؤسسات الدينية[4]. وقد ظل الأمر على هذا النحو الى أن وقع لبنان تحت الانتداب الفرنسي حيث إن أوائل النصوص التشريعية التي ترعى أحوال الأيتام وضعت في هذا العهد من خلال القرار 3110 تاريخ 10 أيار1925 والذي يختص "بمياتم الدولة والمياتم الخاصة". وأهمية هذا القرارتظهر في كونه أرسىمسؤولية الدولة في إعانة الأطفال الأيتام وشروط هذه الإعانة. فقد نص على أن الدولة تسعف يتامى الأب والأم على أن يكونوا من اللبنانيين ولم يناهزوا الأربع عشرة سنة من العمر، فيما سمح بإسعاف يتامى أحد الأبوين على وجه الاستثناء إذا كان الحي منهم عاجزاً عن تأمين معيشتهم. كما أقر بوجه استثنائي أيضاً حق يتامى الأبوين من غير التابعية اللبنانية بالإسعاف إن لم يكن لهم إخوة أو أقارب أو طائفة تقدر على إعالتهم.[5] ونستشف من هذا القرار أنه بدأ في هذا العهد الانتقال من الفكر الرعوي الذي كان سائداً في ما مضى الى تكريس حق الفقراء والمعوزين بالإسعاف تجاه الدولة. وما يدل أكثر وأكثر على اتجاه الدولة الى توسيع دورها في الرعاية الاجتماعية والتحكم بزمام هذا الشأن في ذاك الوقت، هو أن القرار المذكور في المادة الثالثة منه يشير الى "مياتم الدولة" حيث يفصل كيفية تنظيمها ويعطيها الصلاحية الرئيسية في إيواء الأيتام اللبنانيين في "معاهد الدولة" الى أن يتم المسعف الأربع عشرة سنة من عمره. فيما يوضح في المادة التاسعة المختصة بـ"المياتم الخاصة" أن إيداع الأيتام في الأخيرة يجوز فقط عندما لا تقوى مياتم الدولة على استيعاب الأعداد كلها وذلك لقاء مساعدة مالية. ورغم أنه لم يتسن لنا معرفة ما إذا كانت الدولة قد أنشأت مياتم فعلياً في أي وقت من الأوقات، فإن نصوصاً تنظيمية عدة لاحقة لقرار 1925 أكدت سعيها الى ترسيخ دورها المباشر في الرعاية الاجتماعية بل وتوسيعه أيضاً. وأبرز هذه المراسيم هو مرسوم رقم 2364 تاريخ 14-10-1935 الذي عدل قرار عام 1925 بحيث رفع سن الأطفال الذين بإمكانهم أن ينالوا إسعافاً من الدولة الى خمس عشرة سنة[6]، فضلاً عن رفعه السن القانونية الصالحةللبقاء في مياتم الدولة من أربعة عشر عاماً الى ثمانية عشر عاماً.

ومع ذلك، لم تحدث هذه النصوص تغييراً مؤسساتياً أساسياً في مجال الرعاية. وبعد الاستقلال، اقتصرت السياسة الاجتماعية للدولة على توزيع المساعدات المالية على المياتم والملاجئ من خلال مكتب العمل ووفقاً للتوزيع الطائفي السائد[7].وإذ سعت الدولة في بداية الفترة الشهابية وبالتحديد في العام 1959 الى بلورة الأسس القانونية لـ"دولة الرعاية" من خلال إحداث مصلحة الإنعاش الاجتماعي بموجب المرسوم الاشتراعي رقم 155، فإن هذه السياسة اصطدمت بعوائق كبيرة تجلت بمخاوف المؤسسات والهيئات الأهلية، الطائفية بمعظمها، من "هجوم القطاع العام على شؤونها الخاصة"، ورفض القطاع الأهلي بأغلبيته لأي نوع من الرقابة والقيود من قبل القطاع الرسمي[8]. فتمت مأسسة مصلحة الإنعاش الاجتماعي بمهماتها وصلاحياتها من دون أي إشارة الى احتمال قيام الدولة بإنشاء دور للأيتام، تاركة هذا الأمر لمؤسسات الرعاية المتعاقدة معها.
وأتت الحرب اللبنانية لتقوي القطاعات الأهلية التي كانت تُموّل من الخارج في مقابل تفتت الدولة، ما ولّد رغبة لدى الجمعيات الأهلية بالتحلل من أي قيد رسمي، وحتى الحلول مكان الدولة[9]. ويبدو أن هذه التراكمات أدت الى انفلاش شروط ومعايير الفئات المستفيدة من الرعاية الاجتماعية في غياب أية هيكلية ناظمة لسياسات الرعاية الاجتماعية، بحسب ما أكده الباحث والمستشار الإقليمي لمنظمة "الاسكوا" أديب نعمة خلال ندوة المفكرة المشار اليها أعلاه. ولم تسلم التشريعات من هذا التوسع في تحديد الفئات المستفيدة، فأتى المرسوم رقم 1728 لعام 1979 الذي يحدد "مجالات الخدمة العامة للمؤسسات التي يمكن أن تستفيد من المنفعة العامة" على أنها تلك المؤسسات أو الجمعيات التي تؤوي أو ترعى أو تعلّم الأيتام والحالات الاجتماعية الصعبة. والحالة الاجتماعية الصعبة تشمل فئة موسعة من الأطفال، الذين قد يكونون من عائلات فقيرة أو مفككة أو تنتهك حقوقهم وتمثل خطراً عليهم. وأخيراً وليس آخراً، وبعد انتهاء الحرب اللبنانية، عملت الدولة على إعادة بناء هيكلها المؤسساتي، فأنشأت وزارة الشؤون الاجتماعية الحالية بموجب القانون رقم 212/93 وهي الوزارة التي ورثت مهمات مصلحة الإنعاش الاجتماعي. ورغم أن المرسوم التنظيمي للوزارة رقم 5734/34 وسع مجالات عمل الوزارة وصلاحياتها وخصوصاً لجهة وضع استراتجيات تنموية للبلاد ولكنه لم يغيّر شيئاً عملياً بالنسبة لكيفية التعاطي مع المؤسسات الرعائية، لا من ناحية معايير التعاقد ولا من ناحية الآليات التيتراقب حسن التنفيذ والمتابعة كما سنبيّن في ما بعد. فما هي هذه المعايير على صعيد المستفيدين من الرعاية الاجتماعية وعلى مستوى شروط التعاقد مع الوزارة؟

معايير مطاطة تشرّع أبواب المياتم أمام التنشئة الطائفية
عندما نشأت الوزارة، كان هدفها أن تؤمن المأوى للأيتام والأطفال ذوي الحالات الاجتماعية الصعبة[10].ويتبين من خلال آلية قبول طلبات المستفيدين من الرعاية الاجتماعية أنها مقتضبة وتقتصر على ذكر بعض البيانات العامة. فيقسِّم طلب الإسعاف، مثلاً، مواضيع الرعاية الى ثلاث فئات فقط (حالة اجتماعية، يتيم أو مسن) من دون أية إشارة الى نوع الحالة الصعبة أو تفصيل ماهيتها. وهذه الضبابية في المعايير إن دلّت على شيء فهي تدل على قواعد توسيع مفهوم الحالة الاجتماعية الصعبة لتشمل حالات الفقر والأسر المتعسرة اقتصادياً. وهذا ما نصت عليه الاتفاقات التي تعقد بين وزارة الشؤون والمؤسسات المتعاقدة على "إيواء" الفقراء والمحتاجين في المياتم تمهيداً لإعانتهم. كل ذلك يحصل في غياب معايير واضحة حول تحديد الفئات المستفيدة من الرعاية الاجتماعية وشروط التعاقد مع المؤسسات الاجتماعية، بحسب ما يؤكد لنا مصدر متابع لأعمال الوزارة (طلب عدم ذكر اسمه). إلا أن غياب هذه المعايير لا يعني الفوضى الكاملة في سياسة الوزارة بل يبدو أنها بُنيت على معايير طائفية -زبائنية تتجلى من تحليل مضمون اتفاقيات التعاقد التي تكرّس المحاصصة بين المؤسسات "الطائفية" لناحية الأعداد والفئات.وهذا ما وصفه نعمة بـ"ترك تقدير معايير العقودللمؤسسات، فثمة تخمة مبنية على منطق الطوائف والمناطقية"[11]. ومن ناحية أخرى، تظهر الاتفاقيات المذكورة تساهلاً في شروط التعاقد، أو على الأقل استخدام عبارات مطاطة تسمح بالتوسع كثيراً في معايير قبول المستفيدين.فلا تذكر الاتفاقيات فترات محددة للكشف على أعمال المؤسسات أو لتقديم المؤسسات تقارير عن أعمالها، فضلاً عن عدم تحديد المؤهلات التي يجب أن يتحلى بها المستخدمون من قبل المؤسسات الرعائية. ويؤكد ذلك تقرير صادر عن المجلس الأعلى للطفولة حول أوضاع الأطفال في لبنان (1998-2003) بحيث يذكرأن عملية الرصد التي تعتمدها وزارة الشؤون الاجتماعية بالنسبة للمؤسسات الأهلية المتعاقدة معها "محدودة ومحصورة"، علماً أنه يضيف أن المساعدة الاجتماعية تقوم بزيارات ميدانية دورية كل ثلاثة أشهر. ومن النافل القول إن قوة المؤسسات الطائفية تتعزز من خلال النظام السياسي القائم في البلد، بحيث يؤكد لنا مصدرنا أنه لا وجود لأية إرادة سياسية لتغيير هذا الوضع بل يتم تهميش ما تبقى من البرامج الاجتماعية والمصالح في وزارة الشؤون التي تُعنى بالطفل في أسرته وتؤمن الرعاية البديلة وذلك لمصلحة الطوائف والمؤسسات التابعة لها. وتطرح علامات استفهام كبيرة حول دور وزارة التربية والتعليم وموقفها المتخاذل وسطكل هذه الخروقات، مع العلم أن معظم الأطفال الذين يودعون في المياتم يتوخون بالدرجة الأولى التعليم والدراسة.

وفي خضم الفوضى المقصودة، يتبين أنه كان لوزارة الشؤون بالتعاون مع منظمات الأمم المتحدة محاولة فريدة في إعانة الأطفال داخل أسرهم من خلال وضع نظام متكامل للمواصفات ومعايير التعاقد مع مؤسسات الرعاية الاجتماعية خلال العام 2004. ولقد تضمن تحديد الفئات المستفيدة من الرعاية الاجتماعية في المؤسسات المتعاقدة معها وشروط تأهلها، ووضع شروط ومعايير التعاقد مع المؤسسات الرعائية، وتحديد الشروط والمعايير العامة في ما يختص بالبناء والتجهيزات ونوع الخدمات والفئات المستفيدة وتشكيل مجموعات عمل لتقديم اقتراحات حول تطوير المعايير والشروط الخاصة بفئات المستفيدين[12]. إلا أن المشروع اصطدم بحملة قادها أصحاب المؤسسات الرعائية، ما أدى عملياً الى وقف تنفيذه[13]. وتبعاً لذلك، بقي القرار رقم 121 تاريخ 21 أيار 2004 معطلاً الى حد كبير. وكان القرار قد قسّم الأطفال المستفيدين من الرعاية الاجتماعية الى أربع فئات: الأطفال في مرحلة الطفولة المبكرة، الطفل اليتيم، الطفل الذي ينطبق عليه تعريف الحالة الاجتماعية الصعبة والطفل في حالة تعرض، شرط أن يكون هؤلاء الأطفال لبنانيين ومقيمين على الأراضي اللبنانية إلا إذا كانوا متروكين أو مجهولي الوالدين في مرحلة الطفولة المبكرة. وقد اعتبر القرار أن اليتيم هو كل طفل أتم الرابعة ولم يتجاوز الثامنة عشرة من العمر والذي فقد أبويه أو أحدهما ومن هو على قيد الحياة عاجز عن تأمين رعايته، على ألاّ يكون لديه أقارب قادرون على إعالته. ويلحظ أنه على الرغم من أن القرار ضيق من نطاق "الحالة الاجتماعية الصعبة" كثيراً، فمن اللافت أنه كان قد خفف من بعض الضوابط الواردة في مشروع القرار الأساسي قبل توقيعه. ففيما كان مشروع القرار قد اشترط اجتماع ثلاثة شروط لتحقق الفقر الشديد، وبالتالي الحالة الاجتماعية الصعبة، (وهي تدن شديد في الدخل وشروط مسكن غير ملائمة وأن يكون عدد الأفراد في الأسرة ثمانية وما فوق)، اقتصرت نسخته الموقعة على ذكر حالة "الفقر الشديد" ملغية الشروط الثلاثة السابق ذكرها، طبعاً بالإضافة لتحقق الضرر الجسدي أو النفسي للطفل في كلتا الحالتين. وهذا الأمر إنما يشكل مؤشراً آخر على المحاولات المستمرة لتوسيع دائرة إيداع الأطفال في دور الرعاية من خلال التفلت من معايير دقيقة قد تترصد لهذا الإجراء اللاقانوني. وبذلك، يتبين أنه لدى الوزارة حالياً نظام متكامل يحل أزمة تمادت وترسخت على مر العهود ويستبدل إيداع الأطفال في المياتم بإسعاف أسرهم وفق المواثيق الدولية التي التزم بها لبنان بهذا الخصوص، إلا أنه بدلاً من بدء تطبيقه والإعلان عنه يجري طمسه من الجهات المعنية، بل وتقوم الدولة بصرف اعتمادات طائلة لإطلاق مشاريع وقرارات جديدة بزعم حل المشكلة ذاتها.

نشر في العدد الرابع عشر من مجلة المفكرة القانونية 


[1] انعقدت الندوة في 27-11-2013 تحت عنوان: 23000 طفل في المياتم: هل يشكل عزل الأطفال الفقراء شرطا للتضامن مع عوائلهم؟
[2]تقرير للمجلس الاعلى للطفولة، "الملاحظات الختامية للجنة حقوق الطفل على تقارير لبنان الوطنية حول اوضاع الاطفال" لعام 1996و2002 و 2006، ص.20
[3] ما يفوق الـ120 مؤسسة متعاقدة من اصل 197، جدول المؤسسات المتعاقدة مع وزارة الشؤون الاجتماعية لعام 2013
[4] نعمت كنعان، العمل الاجتماعي في لبنان، ص 32
[5] وتجدر الاشارة الى انه في عام 1934 الغى القرار رقم 1227 النصوص المتعلقة باليتامى غير اللبنانيين، ثم الغى المرسوم رقم 2364 لعام 1935 قرار عام 1934 المذكور.
[6] عدلت المادة الاولى وفقا للمرسوم 8907 تاريخ 2-3-1962.
[7] نعمت كنعان، مرجع سابق، ص 43.
[8] نعمت كنعان، مرجع سابق، ص 51.
[9] نعمت كنعان، مرجع سابق، ص 81.
[10] Rana jawad, “social welfare and religion in the middle east”, page 123
[11] رجانا حمية، 90% من المياتم فقراء لا ايتام، الاخبار،29،ت2 201،
 
[12] المجلس الاعلى للطفولة، تقرير حول وضع الأطفال في لبنان إنطلاقا من أهداف الألفية وعالم صالح للأطفال، ص 9
[13] اديب نعمة، خلال ندوة المفكرة القانونية