تعدّدت منذ سنوات الندوات الحكومية وملتقيات المجتمع المدني والمقالات العلمية والصحفية المخصّصة لمكافحة غول الفساد لكنّ على كثرتها وتواترها يزداد الفساد كل يوم وقاحة ويكبر. ولئن يبدو هذا التناظر الطردي بين ارتفاع منسوب الفساد وتعدّد الأعمال المخصّصة للتصدّي له غريباً وغير مفهوم، فإنّه ربّما يجد تفسيره في أنّ مجمل هذه الأعمال تنطلق من فرضية خاطئة في التحليل تؤدي بالضرورة إلى إستنتاجات غير صحيحة وإلى وصف تصوّرات خاطئة للإصلاح. فهذه الأعمال على تنوّعها تنطلق من فرضية وجود منظومة قانونية ومؤسّساتية وطنية مخصّصة لمكافحة الفساد الإداري والمالي تشكو من بعض الهنات وتُرجع انتشار الفساد أساسًا إلى كثرة التجاوزات وتراجع ثقافة إحترام القانون. وهو في اعتقادنا إفتراض مجانب للصواب. فالفساد في تونس لا يقتات من بعض النقائص الموجودة في المنظومة القانونية وهو أكبر بكثير من أن يتم حصره في بعض السلوكيات والتجاوزات الّتي تحصل هنا وهناك. كما أنّ تفشّيه في المجتمع وفي سائر المؤسّسات العمومية غير مرتبط بأشخاص معيّنين موجودين في السلطة أو حولها، إنّما هو نتيجة طبيعية لمنظومة قانونية نشأت وتكوّنت في ظل ثقافة سياسية موروثة تؤمن بعلوية الساسة وأصحاب النفوذ على القانون وعلى سائر المواطنين. وقد صُمّمت هذه المنظومة بدقة لتكون على ما هي عليه في ظلّ سياسة تشريعية ممنهجة كرّست هذه الثقافة ووضعت في المنظومة القانونية والمؤسساتية الحالية كل الضمانات الضرورية الّتي تجعل سلطة اتّخاذ القرار فيها بيد المسؤولين السياسيين تأتمر بأوامرهم وتكون معطّلة ذاتيا دون تدخلهم وعاجزة أمام مختلف مظاهر الفساد.

       وغنيٌ عن البيان أنّ أعمال المشرّع[1] منزّهة عن العبث  وأنّ النصوص القانونية لا تكتُب نفسها بنفسها إنّما تعبّر أساسًا عن إرادة واضعها وأنّ الإختيارات التشريعية والترتيبية هي المرآة الّتي تعكس القناعات الفكرية والإرادة السياسية الّتي أنتجتها. وعليه، يكون من الممكن نظريًا وعمليًا إستقراء وتقييم الفلسفة التشريعية التونسية في مجال مكافحة الفساد من خلال قراءة وتحليل مجمل النصوص القانونية والترتيبية الصادرة في الغرض.

       وبعيدا عن إصدار أحكام معيارية وعن كل تقييم أخلاقي للأنظمة السياسية الّتي عرفتها بلادنا منذ بدايات القرن العشرين وإلى يومنا هذا، فإنّ مجمل إختيارات المشرّع التونسي في مجال الرقابة على التصرّف في الأموال العمومية ومكافحة الفساد تشي بأنّه يظهر غير ما يضمر وبأنّ العجز الّذي تتخبط فيه المنظومة القانونية في هذا المجال ليس وليد صدفة أو نتيجة خطأ عابر في التصوّر. فمجمل النصوص القانونية المتعلّقة بهذا الشأن تهدف في ظاهرها لمحاربة الفساد ولكنّ التأمّل في أحكامها وحجم التناقضات الّتي تتخلّلها وعدم المبادرة بتنقيحها رغم الوقوف على عدم نجاعتها يجعل القول بأنّ المنظومة القانونية والترتيبية مصمّمة لحماية الفساد مشروعًا وله ما يؤيّده واقعًا وقانونا، وفي ما يلي بعض الأدلّة على ذلك.
 
1/ هياكل التفقّد والرقابة: القوّة المعطّلة

لعلّ أول مظاهر هندسة الفساد في بلادنا تتمثّل في نزع كل صلاحية تقريرية عن التفقديات الوزارية وعن هياكل الرقابة العامة[2] (الرقابة العامة للمصالح العمومية والرقابة العامة للمالية والرقابة العامة لأملاك الدولة والشؤون العقارية) وتحويلها إلى هياكل لتجميع المعلومات وأحيانا لمعاقبة بعض الفاسدين الجدد الهواة الّذين لا ينتمون عائليا أو عضويا لنادي كبار الفاسدين. فبمقتضى القانون، ليست لهذه الهياكل صلاحية التعهّد المباشر بالمهمات الرقابية وهي تعمل بموجب أذون بمأمورية تصدر حصرا عن الوزراء. كما أنّ أعضاءها من المراقبين العموميين ليست لهم أي سلطة حقيقية على الأشخاص الخاضعين لرقابتهم ولا يستطيعون حتى إجبارهم على مدّهم بالوثائق اللازمة للقيام بأعمال التفقّد والرقابة. علاوة على ذلك، لا يمكن لهياكل الرقابة أن تتتبّع قضائيا الأشخاص الذين ثبت بأدلة قاطعة تورطّهم في ملفات فساد. فمهام هذه الهياكل تنتهي بكتابة تقارير لا تنشر للعموم[3] وتُعاد إلى الوزير الذي أذن بإجراء عملية الرقابة. ويكون لهذا الأخير سلطة تقديرية مطلقة في التعامل مع ما تتضمّنه التقارير من إخلالات ومن جرائم، ولا يوجد أي نص قانوني يلزمه بالقيام بالتتبّعات اللازمة[4]. وهو الأمر الّذي حوّل هذه الهياكل الهامة بما فيها من إطارات عليا وما لها من خبرة كبيرة في الرقابة من أداة ممكنة لدحر الفساد إلى عبء مالي إضافي على ميزانية الدولة.

2/دائرة الزجر المالي: ذر الرماد في العيون

أُنشئت هذه الدائرة بمقتضى القانون عدد 21 لسنة 1970 المؤرّخ في 30 أفريل 1970 والمتعلّق بتحديد مسؤولية المتصرّفين في الأموال العمومية وبإحداث دائرة زجر في ميدان الميزانية[5]. والثابتُ أنّه يصعب اعتبار أنّ هذه الدائرة أُحدثت في إطار برنامج إصلاحي حقيقي يهدف لتحسين التصرف في الأموال العمومية مثلما يوحي بذلك إسمها. فتركيبتها غريبة وصلاحياتها أغرب. فهي تضمُّ ستة قضاة فقط، ثلاثة من دائرة المحاسبات ومثلهم من المحكمة الإدارية غير متفرّغين. ويجتمع هؤلاء بناءً على إحالة تصدر حصرًا عن رئيس مجلس النواب أو عن رئيس الحكومة أو عن وزير المالية أو عن أحد الوزراء بالنسبة للأعمال التي تعاين ضدّ الموظّفين والمتصرّفين والأعوان الموضوعين تحت سلطتهم أو إشرافهم أو عن الرئيس الأول لدائرة المحاسبات. وأقصى ما تحكم به في صورة الإدانة هو خطية يتراوح مبلغها ما بين الجزء الثاني عشر وكامل المرتّب الخام السنوي الذي يمنح للعون المدان في التاريخ الذي حصلت فيه المخالفة مهما كان مبلغ الأموال المستولى عليها. وهو ما يطرح عديد التساؤلات حول وجاهة إحداث هذه الدائرة بالنظر لضعف صلاحياتها وقلّة إمكانياتها، علاوة على أنّه ليس لها أن تُحيل مباشرة للنيابة العمومية الملفات الّتي أسفر فيها التحقيق عن أمور من شأنها أن تشكّل جنحة أو جناية إذ عليها أن تحيل هذه الملفات إلى وزير العدل[6]. والسؤال الذي يطرح نفسه هنا هو لماذا إختار المشرّع أن تتمّ إحالة هذه الملفات لوزير العدل خاصة وأنّ التحقيقات فيها تمّت تحت إشراف قضاة توصّلوا إلى إقرار الإدانة. ولماذا لم يعط المشرّع لهذه الدائرة إمكانيات أكبر ولم يسند لها صلاحية إصدار أحكام جزائية صارمة ورادعة طالما أنّ تركيبتها قضائية ومتخصّصة في ميدان التصرّف العمومي وهي الأقدر على تقييم أعمال التصرّف في الأموال العمومية والمؤهّلة قانونًا لمحاكمة مرتكبي أخطاء التصرف[7]؟ أو على الأقل لماذا لم تمنح لها صفة الضابطة العدلية ليتسنى لها تقديم المشتبه فيهم مباشرة للمحاكم المختصّة؟ ومن أي ناحية سيقيّم وزير العدل مدى وجاهة تتبع المتصرّفين العموميين المدانين من طرف دائرة الزجر المالي والمشتبه في تورطهم في قضايا فساد على معنى أحكام المجلّة الجزائية؟ وألا يؤسّس هذا الإختيار التشريعي للشك في أنّ المطلوب من وزير العدل هو تقييم وجاهة التتبع من الناحية السياسية؟ ألا يشكّل هذا الإختيار في حد ذاته إحدى آليات حماية الفساد؟

وفي نفس السياق اقتضى الفصل 10 من القانون عدد 74 لسنة 1985 المؤرّخ في 20 جويلية 1985 والمتعلّق بتحديد أخطاء التصرف الّتي ترتكب إزاء الدولة والمؤسسات العمومية الإدارية والجماعات العمومية المحلّية والمشاريع العمومية وضبط العقوبات المنطبقة عليها وبإحداث دائرة الزجر المالي، أنّه "لا يمكن أن ترفع قضية لدى الدائرة بعد انتهاء أجل خمسة أعوام من تاريخ ارتكاب خطأ التصرّف". وهي مقتضيات تفتقد لما يبرّرها وغير منسجمة مع أجل سقوط الدعوى العمومية بخصوص جرائم الفساد المالي والإداري المنصوص عليها بالباب الثالث من المجلّة الجزائية[8] وهو عشرة أعوام باعتبار أنّ هذه الجرائم تعتبر من قبيل الجنايات. وفي الوقت الّذي لا تقرّ فيه عديد الدول في العالم بإمكانية سقوط التتبّع الجزائي في المطلق[9] وبعضها يعتمد آجالاً طويلة إذا ما تعلّق الأمر بسوء التصرّف في الأموال العمومية، يبدو اختيار المشرّع لقاعدة التقادم الخمسي[10] صلب قانون يتعلّق بالزجر المالي مثيراً للدهشة وللاستغراب. وما يزيد الأمر قابلية للإنتقاد هو أنّ أخطاء التصرّف يتم التفطّن لها أساسا أثناء عمليات الرقابة اللاحقة التي تجريها التفقديات الوزارية وهياكل الرقابة في فترات زمنية متباعدة نسبيًا تتجاوز في المعدل العام خمس سنواتحسب إحصائيات الهيئة العليا للرقابة الإدارية والمالية.

3/ قانون التصريح بالذمة المالية:

صدر القانون عدد 17 لسنة 1987 المؤرّخ في 10 أفريل 1987 والمتعلّق بالتصريح على الشرف بمكاسب أعضاء الحكومة وبعض الأصناف من الأعوان العموميين في ظرف سياسي صعب متّسم بالصراع على السلطة بين مختلف الفرقاء المحيطين آنذاك بالرئيس الراحل الحبيب بورقيبة. وهو قانون فيه العديد من الهنات على مستوى الصياغة القانونية وضعيف من حيث التصوّر ويبدو أنّه كُتب على عجل وأصبح بسرعة فائقة في حكم النص المهجور. فكأنّه صدر خصيصًا ليكون أداة من أدوات ذلك الصراع الظرفي. فعلاوة على عدم إحترام مقتضيات هذا القانون المتعلّقة بضرورة قيام المسؤولين المحدّدين بالفصل الأول منه بالتصريح بمكاسبهم لدى رئيس دائرة المحاسبات إثر تعيينهم وبعد إعفائهم من مهامهم في الآجال المحدّدة وعدم تفعيل الإجراءات الزجرية الواردة بالفصل السابع منه، فإنّ هذا القانون من خلال فصوله 4 و5 و6 لم يؤسس لمنظومة تصريح بالمكاسب مفتوحة أمام سائر المواطنين عموما والقضاء ومختلف أجهزة الرقابة . إنّما أرسى القانون المذكور منظومة تجميع معطيات شخصية لفائدة رئيس الجمهورية باعتباره مركز الدولة في ظل دستور جوان 1959 ليتم إستعمالها لتحقيق مآرب لا علاقة لها بتكريس الشفافية وبضمان حسن التصرف في الأموال العمومية.  

4/ التتبع القضائي لقضايا الفساد: "الملف قيد التحقيق أو ربّما ضاع"

في الحالة التي يتمّ فيها تجاوز كل العقبات الإجرائية والقانونية وإحالة ملف فساد إلى القضاء فإنّ التنظيم القضائي في تونس لا يتضمّن دوائر أو هيئات تحقيق متخصّصة في قضايا الفساد الإداري والمالي رغم أنّ إحداث هذه الدوائر ممكن قانونا على غرار القطب القضائي لمكافحة الإرهاب الّذي تمّ إحداثه بطريقة سليمة من الناحية القانونية[11] على خلاف القطب القضائي المالي الّذي أُحدث بمقتضى مذكرة عمل صادرة عن وزير العدل بتاريخ 3 أوت 2013 في خرق واضح لأحكام القانون التأسيسي عدد 6 لسنة 2011 المؤرخ في 16 ديسمبر 2011 ولأبسط القواعد والمبادئ المتعلّقة بالتنظيم القضائي[12]. ولعلّ الأخطاء القانونية الجوهرية والإجرائية الّتي وقعت فيها وزارة "العدل" عند إحداث القطب القضائي المالي تعكس مدى جديّة تعامل الدولة مع ملف الفساد المالي ومدى صدق نواياها في إخضاعه للقضاء الّذي قد يجد نفسه في مأزق ومجبر على التصريح ببطلان إجراءات التتبع في ملفات فساد كبيرة يتمّ التحقيق فيها من طرف جهاز ليس له أساس قانوني سليم[13]. والنتيجة المباشرة لغياب الدوائر المتخصّصة في قضايا الفساد الإداري والمالي هي أنّ ملف فساد ضخم بمنشأة عمومية أو قضية رشوة بوزارة لا يتمتع بأية أولوية وتنظر فيه نفس الهيئات القضائية التي تنظر في قضايا العنف والثلب واستهلاك المخدرات وحوادث المرور. والنتيجة الأخطر لهذه الإختيارات التشريعية تتمثّل في وضع القضاء التونسي في موقف ضعف أمام غول الفساد المالي والإداري ذلك أنّ التحقيق والبت في القضايا المتعلّقة به يتطلّبان منطقيًا وواقعيًا توفير تكوين خصوصي للقضاة ولمساعديهم وتوفير إمكانيات ووسائل عمل لا تحتكم عليها الهيئات القضائية العادية المنتصبة بمختلف محاكم الجمهورية. ولعلّه من البديهي القول بأنّ الإختيارات التشريعية في هذا الصدد ليست وليدة أزمة عابرة في التسيير أو سوء تقدير لحجم الفساد الإداري في بلد فيه إدارة عمومية ضخمة ومعدّلات فساد مخجلة يعلمها القاصي والداني، إنّما هي تجلٍّ آخر من تجليّات الفساد المنظّم.

وقد مهّدت هذه الإختيارات التشريعية والترتيبية لاستشراء الفساد في المجتمع وحوّلته إلى سلوك عادي لا يشعر مرتكبه بأي تأنيب ضمير. بل أمسى كل من يعترض على مظاهره يعامل بازدراء وينظر إليه ككائن تراثي غير منسجم مع عصره. وفي ظل هذه المعطيات الواضحة للعيان وغيرها يصبح كل حديث عن مقاومة الفساد بإحداث خلايا الحوكمة الرشيدة صلب الوزارات والولايات والمؤسسات والمنشآت العمومية[14] وبإحداث الأكاديمية الدولية للحوكمة الرشيدة صلب المدرسة الوطنية للإدارة[15] وبإحداث اللجنــة الوطنية للتقصي فى شبهات الفساد فى مناظرات الانتداب[16] ضربًا من المراوغة ومن الهروب إلى الأمام ومن البروباغندا الإدارية والسياسية. ففيما يهدف حديث مماثل إلى إبلاغ المواطنين رسائل طمأنة بشأن مكافحة الفساد، فإن هذه الرسائل تبقى رسائل وهمية طالما أنّ اللاعبين الحاليين في السلطتين التشريعية والتنفيذية لم يبادروا إلى تغيير القواعد الجوهرية الّتي تحكم الرقابة على التصرف الإداري والمالي وكأنهّم يريدون الاستفادة منها على غرار من سبقهم.
 
                                               


[1] تستعمل عبارة المشرّع هنا في مفهومها الواسع باعتبارها تعبّر عن واضع القاعدة القانونية الملزمة سواءً كانت صادرة عن السلطة التشريعية  أو عن السلطة الترتيبية.
[2]   انظر الأمر عدد 3232 لسنة 2013 المؤرخ في 12 أوت 2013 والمتعلّق بتنظيم ومشمولات هيئة الرقابة العامة للمصالح العمومية وبضبطالنظام الأساسي الخاص بأعضائها، والأمر عدد 7 لسنة 1982 المؤرّخ في 5 جانفي 1982 والمتعلّق بالنظام الأساسي الخاص لأعضاء الرقابة المالية مثلما تمّ تنقيحه بالنصوص اللاحقة وآخرها الأمر عدد 520 لسنة 2000 المؤرّخ في 29 فيفري 2000، والأمر عدد 842 لسنة 1991 المؤرخ في 31 ماي1991 والمتعلّق بضبط النظام الأساسي الخاص بأعضاء هيئة الرقابة العامة لأملاك الدولة والشؤون العقارية مثلما تمّ تنقيحه بالنصوص اللاحقة وآخرها الأمر عدد الأمر عدد 710 لسنة 2000 المؤرخ في 05 أفريل 2000.  
[3] منذ أوت 2013 أصبح من الممكن نظريا لهيئة الرقابة العامة للمصالح العمومية القيام بنشر تقاريرها ولكن إلى حد الآن لم يتم نشر أي تقرير لعدة إعتبارات من بينها أنّ عملية النشر مقيّدة باحترام مقتضيات قانون النفاذ للوثائق الإدارية الّذي لم يصدر بعد.
[4] شرف الدين يعقوبي، منظومة الرقابة العامة في تونس والإصلاح الذي لم يتحقق، المفكرة القانونية، 8 ديسمبر 2014.
[5] تمّ تنقيحه خاصة بالقانون عدد 74 لسنة 1985 المؤرخ في 20 جويلية 1985 والمتعلّق بتحديد أخطاء التصرف الّتي ترتكب إزاء الدولة والمؤسّسات العمومية الإدارية والجماعات العمومية المحلّية والمشاريع العمومية وضبط العقوبات المنطبقة عليها. 
[6] الفصل 19 من القانون عدد 74  لسنة 1985 المؤرّخ في 20 جويلية 1985 المشار إليه أعلاه.
[7] الفصل 6 من القانون عدد 17 لسنة 1987 المؤرّخ في 10 أفريل 1987 المشار إليه أعلاه.
[8]الباب الثالث من المجلّة الجزائية المتعلّق بالجرائم الواقعة من الموظّفين العموميين أو أشباههم حال مباشرة وظائفهم.
[9]الدول ذات النظام القانوني الأنجلو-ساكسوني لم تتبنى قاعدة التقادم الجزائي بل أقرّت مبدأ السرعة في محاكمة المتّهم.
[10]تم إعتماد قاعدة التقادم الخمسي بخصوص الدعوى الجزائية في ظل النظام الإقطاعي بفرنسا. وقد اتّسمت هذه الفترة بارتفاع نسب الجريمة وبمعدّلات فساد قياسية جعلت المشرّع الفرنسي يلغي العمل بنظام التقاعد الخمسي بعد قيام الثورة الفرنسية. انظر Pierre Bouzat et Jean Pinatel, Traité de droit pénal et criminologie, Paris Dalloz, 1963.
[11] أحدث بموجب القانون الأساسي عدد 26 لسنة 2015 المؤرّخ في 7 أوت 2015 والمتعلّق بمكافحة الإرهاب ومنع غسل الأموال.
[12] محمود داوود يعقوب: شرعية القطب القضائي المالي، مجلة الأخبار القانونية، عدد 208/209، نوفمبر 2015، ص30-31.
    قرار محكمة التعقيب عدد 15621 الصادر بتاريخ 12 ديسمبر 2014. (غير منشور). [13]
  منشور رئيس الحكومة عدد 16 لسنة 2012 المؤرخ في 27 مارس 2012 والمتعلّق بتكريس الشفافية والحوكمة الرشيدة ومقاومة الفساد.  [14]
  [15]الأمر عدد 4568 لسنة 2014 المؤرّخ في 31 ديسمبر 2014 المتعلّق بإتمام الأمر عدد 1885 لسنة 2007 المؤرّخ في 23 جويلية 2007 ال متعلّق بضبط التنظيم الإداري والمالي للمدرسة الوطنية للإدارة.    
[16] تم الإعلان عنها مؤخرا من طرف وزير الوظيفة العمومية  والحوكمة  ومكافحة الفساد كمال العيادي.