في إطار متابعة "المفكرة" لعمل مجلس النواب في تونس، ننشر هذا المقال حول مشروع قانون تحسين مناخ الاستثمار في تونس والذي طعن به عدد من النواب أمام الهيئة الوقتية للنظر في دستورية القوانين. يسجل أنكتابة جزء من هذا المقال تمت استنادا للقاء مع السيد عياض عبيد، مستشار بديوان وزير التنمية والاستثمار والتعاون الدولي (المحرر).
 

«Doing Business» هو أحد مشاريع البنك الدولي الذي ينظر في ممارسة أنشطة الأعمال بالنسبة للشركات المحلية الصغيرة ومتوسطة الحجم، وذلك عبر قياسالأنظمة والتشريعات المنطبقة عليها وتأثيرها على مدى دورة حياتها1. التقرير الصادر عن البنك الدولي في إطار هذا البرنامج قد وضع تونس في مرتبة متقدمة مقارنة بالتقرير الصادر السنة الماضية، نتيجة لجملة من الإصلاحات الجزئية، كما قدّم كذلك عديد التوصيات الواجب إتباعها بهدف إصلاح مناخ الاستثمار2.

هذا التقرير الصادر في مطلع سنة 2019، كان الدافع الأساسي لتقديم الحكومة في 6 مارس 2019 مشروع قانون أفقي يتعلق بتحسين مناخ الاستثمار3، صادق عليه مجلس نواب الشعب في جلسته العامة المنعقدة في 23 أفريل 2019. مشروع هذا القانون الأفقي يهدف حسب الفصل الأول منه "إلى دفع الاستثمار وتحسين مناخ الأعمال بتبسيط الإجراءات المستوجبة لبعث المؤسسات الاقتصادية وتيسير طرق تمويلها ودعم حوكمة الشركات وشفافيتها" وذلك من خلال تنقيح عدد من القوانين التي تحد من نسق نمو الاستثمارات وتمثل عائقا أمام المستثمرين المحليين والأجانب.

وللتذكير فإن مجلس نواب الشعب كان صادق خلال سنة 2015 على قانون الشراكة بين القطاع العام والقطاع الخاص وفي 2016 على قانون الاستثمار وفي 2018 على القانون المحدث للسجل الوطني للمؤسسات. إلا أنه اليوم فقط، خلال الأشهر الستة الأخيرة من عهدته، قد تفطّن إلى ضرورة سنّ قانون أفقي ينسّق بين مختلف هذه القوانين. فقد كان من المفروض اقتراح هذا القانون في أول العهدة البرلمانية. إلا أن عدم الاستقرار الذي اتسمت به حكومتا الحبيب الصيد (2015) ويوسف الشاهد الأولى (2016) وتداول الوزراء على وزارة التنمية والتعاون الدولي لم يسمح باقتراح مثل هذه القوانين. من جهة أخرى، فإن عدم قيام مختلف الوزارات بتقييم القوانين المصادق عليها والقيام مسبقا بدراسات جدوى ودراسة المؤثرات حسب ما هو منصوص عليه بالقواعد الأساسية لصياغة مشاريع القوانين4، جعل من السياسة التشريعية للحكومات المتعاقبة، منذ انتخابات 2014، سياسات "ردّ فعل" أي أنها تقوم بالتشريع بمناسبة حدوث أمر معين وليست في إطار رؤية واضحة. وقد مثل مشروع هذا القانون موضوع طعن من قبل عدد من نواب المعارضة أمام الهيئة الوقتية لمراقبة دستورية مشاريع القوانين5.


 

مسار إعداد مشروع القانون ومناقشته

بالرغم من عدم القيام بدراسة المؤثرات وفقا لمعايير واضحة6، فقد تم الاستماع في إطار درس مشروع هذا القانون داخل الوزارة إلى جميع الأطراف الحكومية المعنية به. أما على مستوى مجلس نواب الشعب، فقد تم تنظيم جلسات استماع لعديد الهياكل الحكومية ومنظمات المجتمع المدني والنقابات باستثناء الاتحاد العام التونسي للشغل. والحال أن الاتحاد هو من أبرز المعنيين بمشروع هذا القانون نظرا للدور الاجتماعي الذي يلعبه خاصة في ما يتعلق بحقوق العمال وهو ما يتصّل مباشرة بإستراتيجية الاستثمار التي يمكن لهذا القانون أن يجسدها.

كما قام مكتب المجلس بإحالة مشروع القانون على لجنة الفلاحة والأمن الغذائي والتجارة والخدمات ذات الصلة في تقدير منه بأن مشروع هذا القانون يندرج ضمن مجال اختصاصها (المسائل المتعلقة بـ: الفلاحة والصيد البحري والأمن الغذائي-المياه والغابات- الصناعات التقليدية- التجارة والأسعار- النقل والاتصالات- السياحة-الصناعات التحويلية الغذائية)7.

وقد مثل هذا الأمر أحد مؤيدات الطعن بعدم الدستورية الذي تم تقديمه من قبل عدد من النواب بخصوص مشروع هذا القانون، معتبرين أن لجنة المالية هي اللجنة الأحق بالنظر فيه (تنظر في المسائل المتعلقة ب: العملة-الضرائب والجباية المحلية والوطنية- المبادلات- تنظيم القطاع المالي- الميزانية والمخططات التنموية- القروض والتعهدات المالية للدولة- ونشاط المؤسسات العمومية)، مؤكدين على أن الأغلبية البرلمانية أرادت عدم إحالة مشروع هذا القانون على لجنة المالية لأن المعارضة هي من يترأسها. وقد استندت لدعم هذا الموقف إلى بيان طبيعة القوانين المحالة على لجنة المالية والتي من بينها قانون الاستثمار8 وقانون الشراكة بين القطاعين العام والقطاع الخاص9 وهما قانونان تم تنقيحهما بموجب مشروع هذا القانون.


 

مجال تدخّل هذا القانون

تم تصنيف مشروع القانون بكونه عاديا وليس أساسيا، وهي مسألة أثارها النواب في عريضة الطعن في دستوريته. فترى جهة المبادرة أن جميع القوانين التي تم تنقيحها بموجب مشروع هذا القانون هي من باب القوانين العادية حسب ما ينص عليه الفصل 65 من الدستور بينما تضمنت عريضة الطعن أن مشروع القانون يمسّ في الفصل 24 منهمن الجماعات المحلية10 خاصة وأنه يتعرض إلى تنظيم اللزمات11 أمام الجماعات المحلية،المشمولة في هذه المجلة12. وقد أجابت وزارة التنمية والاستثمارمفيدة بأن مشروع القانون لا يهتم بتاتا بتنظيم الجماعات المحلية إذ لا يمسّ بالنظام الأساسي لها وإنما يتطرق لتنقيح قانون اللزمات لسنة 2008 من خلال إعطاء الجماعات المحلية صلاحية إنتاج الكهرباء عبر الطاقات المتجددة.

ويهدف مشروع القانون إلى تحسين مناخ الاستثمار أولا، من خلال تبسيط إحداث المؤسسات وبعث المشاريع وثانيا من خلال تسيير تمويل المؤسسات وثالثا، من خلال تسيير الشراكة بين القطاع العام والقطاع الخاص ورابعا من حيث دعم حوكمة الشركات التجارية.

ففيما يتعلق بتبسيط إحداث المؤسسات وبعث المشاريع، أعطى الفصل 7 من مشروع القانون الصلاحيات لفائدة الجماعات المحلية والمؤسسات العمومية أو حتى الشركات الخاصة لإنتاج الكهرباء من الطاقات المتجددة. وقد رأى مقدمة الطعن أمام الهيئة الوقتية لمراقبة دستورية مشاريع القوانين، أن هذا التوجه مخالف للفصل 13 من الدستور استنادا إلى فقه قضاء الهيئة الوقتية الذي اعتبرت أن إنتاج الكهرباء من الطاقات المتجددة يمثل ثروات طبيعية13 وهو ما يفترض إرساء رقابة برلمانية على العقود المتعلقة بها. تخالف وزارة التنمية والاستثمار هذا الرأي على اعتبار أن إنتاج الكهرباء من الطاقات المتجددة لا يمسّ بالثروات الطبيعية، نظرا لاعتماده على طاقات متجددة، وأن الثروات الطبيعية هي الثروات القابلة التي يمكن أن تنتهي بمفعول استغلالها خلافا لمفهوم الموارد الطبيعية التي تستوعب كل الموارد الطاقية المتجددة منها والقابلة للانتهاء.

كما تطرق مشروع القانون، في هذا السياق، أيضا إلى تنقيح مجلة الضريبة على الأشخاص الطبيعين والشركات من خلال إضافة مطّة جديدة للفصل 56 من المجلة. وتتعلق هذه الإضافة بإمكانية تسليم المعرف الجبائي لا فقط من قبل مكاتب مراقبة الضرائب، كما ينص عليه الفصل، بل كذلك لجميع الهياكل العمومية المشرفة على التكوين القانوني للمؤسسات من بينها السجل الوطني للمؤسسات التي تم إحداثه في 201814 الذي تسجل فيه، حسب الفصل 7 من القانون المنظم له وجوبا، عديد المؤسسات منها الشركات التجارية التونسية والأجنبية المقيمة وغير المقيمة وكذلك الجمعيات وشبكات الجمعيات والذي يقوم بتشبيك قواعد البيانات بينه وبين عديد الهياكل العمومية أولها الإدارة المكلفة بالجباية15.

وفيما يتعلق بتسيير تمويل المؤسسات، فقد أتاح مشروع هذا القانون تنقيح مجموعة من القوانين التي تزيد من قدرة المؤسسات على الاستثمار ومن بينها تنقيح مجلة مؤسسات التوظيف الجماعي الصادرة بمقتضى القانون عدد 83 لسنة 2001 المؤرخ في 24 جويلية 2001 في العديد من فصولها من بينها. ومن بين الفصول المعدلة، الفصل 22 منها حيث تم رفع رأس مال شركة التصرف غير المقيمة المرخص لها عند إحداثها مليون دينار (الفصل 17 من مشروع القانون). كما تم تنقيح القانون عدد 71 لسنة 2016 المؤرخ في 30 سبتمبر 2016 المتعلق بقانون الاستثمار في الفصل 19 منه الذي يتيح للمستثمر الانتفاع بمجموعة من المنح المذكورة بالفصل ومنح أخرى حتى تبلغ ثلث كلفة الاستثمار دون احتساب مساهمات الدولة في مصاريف البنية الأساسية والمنح المخولة بعنوان الأداء الاقتصادي ومنحة تطوير القدرة التشغيلية ومنحة التنمية المستدامة. كما أضاف الفصل المذكور وجوب صرف المنح ستة أشهر من تاريخ استيفاء جميع الشروط القانونية المستوجبة للصرف (الفصل 18) .

وبخصوص تسيير الشراكة بين القطاع العام والقطاع الخاص يتطرق مشروع القانون إلى تنقيح القانون المتعلق بالشراكة بين القطاع العام والقطاع الخاص الصادر في 2015 من خلال التنصيص على إنشاء هيئة عامة للشراكة بين القطاع العام والقطاع الخاص تهتم بتقديم "الدعم الفني للأشخاص العموميين ومساعدتهم في إعداد عقود اللزمات وعقود الشراكة". ويأتي هذا التنقيح بالنسبة لقانون تمّ سنه مع بداية الدورة النيابية لمجلس النواب بعد ملاحظة أن الشراكة بين القطاع العام والقطاع الخاص لم يتم تفعيلها من خلال ما نص عليه هذا القانون، الذي بقي حبرا على ورق، وإنما وفق القانون المتعلق باللزمات. كما قام مشروع القانون بإحداث لجنة التراخيص والموافقات لدى الهيئة التونسية للاستثمار وذلك صلب فصله 11، وهي لجنة ذو تركيبة حكومية تهتم بتسيير إنجاز الاستثمارات التي تتعهد بها الهيئة التونسية للاستثمار خاصة من خلال البت في مطالب الاستثمار والتراخيص المستوجبة لإنجاز الاستثمار والبت في مطالب تغيير الصبغة الفلاحية للأراضي قصد تخصيصها لمشروع استثماري حسب الشروط التي تنص عليها القوانين المنظمة لها16.

وأخيرا فيما يتعلق بدعم حوكمة الشركات التجارية من خلال تنقيح عديد أحكام مجلة الشركات التجارية الصادرة بمقتضى القانون عدد 93 لسنة 2000 المؤرخ في 3 نوفمبر 2000 من بينها إضافة الفصل 239 مكرر منها الذي ينص على ضم عضوين مستقلين لمجلس مراقبة على كل شركة مدرجة بالبورصة، على أن لا يربطهما بالشركات أو بمساهميها أو بمسيّريها أية علاقة من شأنها أن تمسّ من استقلالية قرارهم أو أن تجعلهم في حالة تضارب مصالح فعلية أو محتملة (الفصل 29).


 

هل يندرج هذا القانون حقا في رؤية واضحة لتحسين الاستثمار؟

جاء هذا القانون الأفقي المنقح لعديد النصوص خلال السنة الأخيرة لعهدة مجلس النواب وبعد سنتين من تنصيب الوزير الحالي على وزارة التنمية والاستثمار والتعاون الدولي التي قامت باقتراح مشروع هذا القانون. هذه الوزارة استطاعت من خلال اقتراح عديد الإصلاحات الجزئية إلى حدود نهاية سنة 2018 من الترفيع في ترتيب تونس في تقرير Doing Business لسنة 2019 مقارنة بتقريرها الصادر سنة 2018. إلا أن وزارة التنمية والاستثمار والتعاون الدولي اقترحت في المقابل على مجلس نواب الشعب، خلال سنة 2018، أكثر من 19 مشروع قانون يتعلق بالمصادقة على قروض وهبات بعضها مع البنك الدولي للإنشاء والتعمير. بينما كان الأجدر ومن المهم كذلك اقتراح مشروع هذا القانون منذ مدّة. فمن المفترض أن تسبق الإصلاحات الهيكلية الإصلاحات الجزئية لكونها إصلاحات تنبني عادة على رؤية استراتيجية نظرا لأن المعايير التقنية لتحسين مناخ الاستثمار في العالم معروفة ويمكن على أساسها صياغة مشاريع قوانين قبل صدور تقارير البنك الدولي أو تلقي تعليمات منه. فالضغط الذي يمارسه البنك الدولي على تونس من خلال القروض والهبات المالية المتزايدة التي يقوم بإسنادها لتونس والتي قاربت في 2018 ملياريْ دولار17 من شأنه جعل الحكومة مجبرة على إتباع نسق طلبات البنك الدولي.

كما أن هذا السياق الذي يأتي فيه مشروع هذا القانون والذي يتزامن مع نقاش حاد في الرأي العام التونسي حول المفاوضات بخصوص اتفاقية التبادل الحر والشامل والمعمق مع الاتحاد الأوروبي (ALECA) وما تستدعيه من تحرير للسوق التونسية في عديد المجالات خاصة منها المتعلقة بالفلاحة والطاقات المتجددة، يجعل من المهم التساؤل عن علاقة هذا القانون بهذه الاتفاقية خاصة وأن مسارات التفاوض فيها محكوم بضغط كبير من قبل الاتحاد الأوروبي18.

1 لمزيد المعلومات يمكن الرجوع إلى هذا الرابط.

2لمزيد المعلومات يمكن الرجوع إلى هذاالرابط.

3تقرير لجنة الفلاحة والأمن الغذائي والتجارة والخدمات ذات الصلة المتعلق بمشروع القانون 22/2019 المتعلق بتحسين مناخ الاستثمار. متوفر على هذا الرابط

4 Mohamed Anoir Zayani, « Ecrire la loi selon les termes des circulaires: Le potentiel liberticide de la légistique!», In FERCHICHI (W.) (dir), Les circulaires liberticides : Un Droit souterrain dans un Etat

de Droit !, Association Tunisienne de défense des libertés individuelles, décembre 2018, pp. 38-53.

5 إعلام برفع طعن عدد 118 الصادر في 30 أفريل 2019 بخصوص عدم دستورية مشروع القانون عدد 22/2019 المتعلق بتحسين مناخ الاستثمار. متوفر على الرابط التالي .

6"الغاية من دراسة المؤثرات المرتقبة للنص القانوني على الوضعية الراهنة. ويمثل اعتماد دراسة المؤثرات أحد الوسائل المحورية التي تهدف إلى تحسين جودة النصوص القانونية ونجاعته. وعلى الوزارات والهياكل العمومية القيام بدراسة المؤثرات بالنسبة لمشاريع القوانين خاصة في المجالات التجارية والمالية والاجتماعية إلى حين تعميم هذا الإجراء على مشاريع الأوامر ذات الصبغة الترتيبية بالاعتماد على جدول زمني". منشور رئيس الحكومة عدد 14 لسنة 2011 المؤرخ في 27 ماي 2011 المتعلق بجودة التشريعات.

7الفصل 87 من النظام الداخلي لمجلس نواب الشعب.

8القانون عدد 71 لسنة 2016 مؤرخ في 30 سبتمبر 2016 يتعلق بقانون الاستثمار.

9القانون عدد 49 لسنة 2015 المؤرخ في 27 نوفمبر 2015 المتعلق بعقود الشراكة بين القطاع العام والقطاع الخاص.

10عريضة الطعن أمام الهيئة الوقتية لمراقبة دستورية مشاريع القوانين عدد 188، في 30 أفريل 2019 المتعلقة بمشروع القانون عدد 22 لسنة 2019 المتعلق بتحسين مناخ الاستثمار.

11والتي يقصد بها حسب قانون اللزمات الصادر في 2008 "العقد الذي يفوض بمقتضاه شخص عمومي يسمى "مانح اللزمة"، لمدة محددة، إلى شخص عمومي أو خاص يسمى "صاحب اللزمة"، التصرف في مرفق عمومي أو استعمال و استغلال أملاك أو معدات عمومية وذلك بمقابل يستخلصه لفائدته من المستعملين حسب الشروط التي يضبطها العقد".

12خاصة من خلال الفصلين 84 و262 من مجلة الجماعات المحلية.

13قرار الهيئة الوقتية لمراقبة دستورية مشاريع القوانين عدد 6 لسنة 2014 المؤرخ في 8 أكتوبر 2014 المتعلق بمشروع القانون المتعلق بإنتاج الكهرباء من الطاقات المتجددة.

14قانــون عدد 52 لسنة 2018 مؤرخ في 29 أكتوبر 2018يتعلق بالسجل الوطني للمؤسسات.

15الفصل 3 من قانون السجل الوطني للمؤسسات.

16خاصة منها القانون عدد 87 لسنة 1983 المؤرخ في 11 نوفمبر 1983 المتعلق بحماية الأراضي الفلاحية.

17لمزيد العطيات يمكن الرجوع إلى هذا الرابط

18هذا الضغط يقوم أساسا على القروض والهبات التي أسندها الاتحاد الأوروبي لتونس. لمزيد المعلومات يمكن الرجوع إلى الرابط التالي : https://news.barralaman.tn/aleca-maha-ben-gadha-rosa-luxemburg-ar/?fbclid=IwAR3S8CjP0SAlNXDTLM2wLkG-WqxcQ0cBlV8Sn6diosIgsBiZhfsIksPhi5A