ألقت الأزمة المصرفية بثقلها على المواطن اللبناني وتنوّعت أساليب إذلاله من الـ"كابيتال كونترول" غير الشرعي إلى الحجز على ودائعه، والإنتظار في طوابير لساعات وصولاً إلى تعرّضه أحياناً للإهانات. وكل ذلك يتم وسط تراشق للمسؤوليات. فالمصرفيون يلقون المسؤولية على القوى السياسية المهيمنة، وهذه الأخيرة تلقيها على جشع المصرفيين. أما الحقيقة فهي غالباً ما تكون في التداخل إلى حدّ التشابك بين هاتين الفئتين، اللتين باتتا تؤلفان معاً طبقة المستفيدين من النظام الحالي، وهي تتجدّد عبر سياسة الباب الدوّار (revolving door) التي تسمح بالعبور من العمل في السياسة إلى العمل في المصارف وبالإتّجاه المعاكس[1]. وهي طبقة اصطلح على تسميتها "الأوليغارشية".   

فما هي المخاطر الناجمة عن هذا التشابك؟ وما هي أخيراً سبل إدارتها على نحو يحول دون تعميم تضارب المصالح والفساد؟

 

واقع التشابك بين السياسة وإدارة المصارف اللبنانية

في دراسة صادرة في سنة [2]2016، خلص جاد شعبان إلى أنّ ثماني "عائلات سياسية" تسيطر على 32% من كامل أصول القطاع المصرفي. كما بيّن أن 18 من بين 20 أكبر مصرف في لبنان، على علاقة وثيقة بمسؤولين سياسيين حاليين أو سابقين، سواء عبر تملّك هؤلاء أو أقاربهم أسهماً فيها أو عبر تعيينهم في مجالس إدارتها أو كمدراء تنفيذيين لديها. وقد قدّر شعبان أنّ 43% من الأصول في القطاع المصرفي مرتبطة بمصالح مسؤولين سياسيين. ويلفت شعبان الإنتباه إلى أنّ الزيادة في ارتباط المصارف بالسلطة السياسية تؤدي إلى زيادة نسبة القروض المتعثرة الممنوحة من قبلها. وهذا ما كانت بيّنته دراسة سابقة في إيطاليا عن مخاطر السياسيين في المصارف في مناخ فساد يشبه الوضع اللبناني حيث تغلب الزبائنية على الممارسات الفضلى في إعطاء القروض بخاصة خلال الفترات الإنتخابيّة[3].

بالإضافة إلى ذلك نلاحظ في لبنان ارتفاعاً في نسبة الإكتتاب في سندات الخزينة في مصرف لبنان من قبل المصارف المرتبطة بالقوى السياسية، مما يثير تساؤلات حول السياسات المالية المعتمدة ودور هذه القوى في وضع سياسات مالية تؤمن أرباحا هائلة للمصارف.[4]

 

المصارف والقطاع العام، أراضٍ خصبة لتضارب المصالح

فيما لا يعرّف القانون اللبناني "تضارب المصالح"، فإن تعريف هذا المفهوم الأكثر رواجاً دولياً في القطاع المصرفي هو تعريف منظمة التعاون الإقتصادي والتنمية OECD[5]، وهي إحدى المنظمات الرائدة في إدارة تضارب المصالح، وهو التعريف الذي اعتمدته منظمة "بازل".

وقد جاء في توصيات هذه المنظمة أنّه على عكس الفساد الذي يتمثل في استغلال مركز معيّن، فإن تضارب المصالح يشكّل فرصة لاستغلال مركز معيّن بغض النظر عن مدى استغلاله فعلياً[6]. وفق هذا التعريف، لا يشمل تضارب المصالح الحالات التي يغلّب فيها موظف عام مصلحته الخاصة على واجبه العام وحسب[7]، إنما يشمل أيضاً الحالة التي يظهر فيها ما يشبه التضارب بين هذين الاعتبارين وإن لم يؤثر فعلياً على الواجب العام، وهو ما يعرف بالتضارب الظاهر. وهذا التعريف إنّما جاء ليشدّد على أهميّة إدارة المخاطر الناجمة عن تضارب المصالح في وجهيه الفعلي كما الظاهر[8].  

كما نلحظ أنّ المنظمة توسّعت في تعريف المصلحة الخاصة، فشدّدت على أنّها لا تقتصر على المصالح الماديّة، أو تلك التي تؤدّي إلى مكسب مباشر للموظّف العام، بل تشمل علاوة على ذلك نشاطات شخصية أخرى، وإنتماءات شخصية أو حزبية أو لجمعيات، وأيضاً مصالح عائليّة إذا كان من المحتمل أن تؤدي إلى التأثير على أداء الموظف لمهامه. وتتمثل إحدى أهم حالات تضارب المصالح المستقاة من التجربة والواقع بحسب المنظمة في إشغال أحد المسؤولين السياسيين لمنصب في القطاع الخاصّ بعد إنهاء مهامه في القطاع العام مستغلّاً شبكة العلاقات التي حاكها. ويصعب إدارة مخاطر هذه الحالة نظراً لأن أيّ إجراء يمسّ حقوق هذا الأخير بعد تركه منصبه، إنما يشكل تعرّضاً لحريّته td العمل.

إنطلاقاً من هذا التعريف الفضفاض، نستنتج حتميّة توفّر حالات تضارب مصالح في عمل المصارف كما في معرض الحياة عامة، مما يوجب عدم إدانتها بحد ذاتها، إنما فقط في حال إغفال إدارة المخاطر الناجمة عنها. وتكتسب إدارة مخاطر هذا التضارب أهمية خاصّة عند ازدياد حالاته كما هي الحال في لبنان. فتوغّل القوى السياسية في المصارف غالباً ما شكّل أحد أهم أسباب المخاطر على الإقتصاد اللبناني، نظراً لأهمية الدور الذي أدّاه هذا القطاع المصرفي في هذا الإقتصاد ونظراً لسياسة الإستدانة التي اعتمدتها الدولة منذ التسعينيّات.

وعليه، يشكّل ارتباط مجالس إدارة المصارف بالسلطة السياسية في لبنان خطراً على مستوى صنع القرار في الدولة وفي هذه المصارف على حد سواء، ولا سيما بعدما أصبحت الدولة أكبر زبون لهذه الأخيرة. فـ60% من موجودات المصارف هـي حاليـاً ائتمـان للقطـاع العـام علـى شـكل سـندات خزينـة للحكومـة وودائع لـدى المصـرف المركزي[9]. وعليه، يجب وضع المسؤولين السياسيين الذين فاوضوا ويفاوضون أو أسهموا في اتخاذ القرارات المتعلّقة بالدين العام من قيمة وفوائد وشروط تحت المجهر. كذلك الأمر بالنسبة لمدراء المصارف التي فاوضها هؤلاء المسؤولون رغم وجود تضارب مصالح بينهم. تكفي الإشارة هنا إلى أنّ العديد من رؤساء الوزراء المتعاقبين في لبنان هم من عمالقة المصارف لتبيان خطورة المشكلة.

كما أنّ حجم هذه المخاطر الناشئة عن المصارف في لبنان يتضاعف وينذر بانهيار بنيوي (systemic risk) في حال لم يعالج بحذر شديد. فعدد المصارف في لبنان يبلغ 65 مصرفاً مع أكثر من 1100 فرع يعمل فيها 25000 موظف[10] وهو رقم متضخم جدّاً لناحية عدد المصارف وفروعها واليد العاملة فيها نسبة لعدد السكان. ومن الناحية الإقتصادية، تحوز هذه المصارف من الودائع ما يوازي ثلاثة أضعاف الناتج المحلي GDP[11].  وهذه الأرقام إنما تبيّن مدى اعتماد الإقتصاد الوطني والشعب اللبناني على القطاع المصرفي لناحية الإدّخار. وقد نما قطاع الخدمات على مرّ السنين على حساب القطاعات الإنتاجية الأخرى ما ينبئ بكارثة اجتماعية واقتصادية في حال انهيار المصارف من دون خطّة منظّمة للخروج من الأزمة.

 

ضعف منظومة إدارة تضارب المصالح في لبنان: مخاطر طليقة

نتبيّن ضعف منظومة إدارة المخاطر الناشئة عن تضارب المصالح عند التدقيق في التشريع والممارسة، وأيضاً في ظلّ ضعف الثقافة العامة في هذا المجال.

 

التشريعات تُمأسس تضارب المصالح ولا تديره

على هذا الصعيد، وفيما ترمي بعض التشريعات إلى منع حصول تضارب مصالح كأن تمنع القضاة أو الموظّفين أو النوّاب من القيام بأعمال معيّنة، فإنها تبقى خالية من أي قانون ينظّم كيفية إدارة مخاطره. وعليه، وفيما عدا مبادئ "بازل" التي اعتمدها مصرف لبنان بموجب التعميم 255/2011، لا نجد أيّة آليّة لإدارة هذه المخاطر، علماً أنّ هذه المصارف غالباً ما ترتّب موجبات تجاه المصارف.

علاوة على ذلك، أخطر من خلوّ التشريع من مفهوم تضارب المصالح، فإن العديد من القوانين انتهت إلى تكريس تضارب مصالح مؤسساتي. وهذا ما نستشفّه من تكوين الهيئات الرقابية أو ذات الطابع القضائي المعنيّة بالمصارف، وفي مقدمّتها لجنة الرقابة على المصارف والهيئة المصرفيّة العليا وهيئة التحقيق الخاصة في مصرف لبنان.

فبالنظر إلى لجنة الرقابة على المصارف، نجد أنّ أحد أعضائها الخمسة يرشّح من قبل جمعية المصارف مباشرة. أسوأ من ذلك، يتبيّن من تركيبتها الحاليّة أنّ ثلاثة من أعضائها قد شغلوا مناصب عالية في جمعية المصارف التي تشكل أحد أقوى اللوبيات في لبنان.

أمّا الهيئة المصرفية العليا المسؤولة عن فرض العقوبات التي قد تصل إلى الشطب من لائحة المصارف والتي من المفروض أن تتحرّك لمنع المصارف من القيام بإجراءاتها التعسّفيّة، فيعيّن أحد أعضائها الستة بناء على اقتراح جمعية المصارف، مما يطرح تساؤلات أيضاً حول كيفية إدارة المخاطر الناتجة عن تركيبتها.

حتى هيئة التحقيق الخاصة في مصرف لبنان التي تتولّى التحقيق في قضايا تبييض الأموال فلا تسلم من هذا التداخل بين المصارف والسياسة حيث يشكّل رئيس لجنة الرقابة على المصارف أحد أعضائها. وهو في الواقع اللبناني الحالي عضو سابق في جمعية المصارف أمضى فيها أكثر من عقد. ولا يختلف إثنان على أهمية دور هيئة التحقيق الخاصة في مصرف لبنان، والتي أعطيت صلاحية رفع السرية المصرفيّة بالإضافة إلى صلاحية التجميد النهائي للحسابات والتجميد الإحترازي مما يطرح تساؤلات حول تأديتها لدورها اليوم بفعالية في ظل غيابها التام.

 

الحوكمة الرشيدة في مواجهة "العائلات" و"الأوليغارشيا"

أمّا على صعيد آليّات إدارة تضارب المصالح فطبيعتها وقائية تعتمد بجزء كبير منها على الإدارة الرشيدة (الحوكمة الرشيدة). وتتم المعالجة على مرحلتين:

الأولى تتمثّل في التعرّف على حالات تضارب المصالح: وهنا يجب التطرّق للأمر بواقعية وتعريف الحالات التي تتسم بتضارب المصالح وتعداد بعضها على سبيل المثال. كما يجب التأكّد من توفّر استراتيجيات وممارسات مؤسساتية للتعرّف عليها. وفي الواقع، تتّسم مصارف لبنان كما معظم مصارف دول الشرق الأوسط وشمال إفريقيا بتركّز النفوذ ورأس المال لدى أقليّة من الأفراد، وفق ما لحظه تقرير للبنك الدولي عام 2009. ومخاطرها هي هيكلية تتعلق بالطبيعة العائلية للمصارف وعلاقتها بالسياسة، وهي حالة تضارب دائمة يصعب علاجها. كما نلاحظ غياب الممارسات المؤسساتية للتعرّف عليها في القطاع العام.

أمّا المرحلة الثانية، فتتمثّل في وضع سبل لإدارة تضارب المصالح تبدأ يإقرار الموظفين العامّين بمسؤوليتهم المتعلّقة بالتعرّف على تضارب المصالح وتتجسّد بالتصريح عنها. وهنا يجب التشديد على أنّ التصريح عن التضارب لا يشكّل حلّاً له، في غياب حلول لمعالجته. ومن هذه الحلول، تخلّي الموظّف العام عن المصلحة الشخصية، أو إقصاؤه عن اتخاذ القرار، أو الحؤول دون إطلاعه على معلومات محدّدة، أو نقله إلى وظيفة أخرى، أو إعادة تحديد وظائفه ومسؤولياته أو الإستقالة من وظيفته التي يمارسها بصفته الشخصية أو من وظيفته العامة إذا كان القرار شديد الأهميّة ولا يوجد طريقة أخرى لمعالجة تضارب المصالح الناشئ عنها.

وبالعودة إلى الوضع اللبناني، تفقد كلّ هذه الآليات أهمّيتها ودورها وفعاليتها عندما يكون تضارب المصالح دائماً وعندما يكون مصدر الخطر هو من يقيّمه ويديره في ظلّ غياب الرقابة المؤسساتية أو تواطؤها.

 

نحو بناء ثقافة التيقّظ إزاء تضارب المصالح

إنّ أجمل ما أفرزته انتفاضة 17 تشرين هي فورة الوعي لدى الشباب خاصّة، وقد بلغت ذروتها عند إدانتهم للمنظومة القائمة بكاملها من سياسيين ومصرفيين بناء على أدائهم بعيداً عن الإعتبارات الشخصية. وما هذا التغيير إلّا تجسيد لثقافة التيقّظ إزاء الأضرار التي نجمت عن تضارب المصالح أو المخاطر التي قد تنجم عن استمرارها. فإرساء ثقافة تعي خطورة تضارب المصالح هي الخطوة الأساسية لبناء مجتمع يراقب ويحاسب. وقد وضعت منظمة التعاون الاقتصادي والتنمية مبادئ عدّة يمكن الإستفادة منها في هذا المجال. من أبرز هذه المبادئ الآتية:

  • السعي لإرساء ثقافة التيقّظ إزاء تضارب المصالح، فلا تدينه إلّا إذا لم يتمّ إدارة مخاطره. وعليه، يقع وفق هذه الثقافة على المؤسسات مسؤولية وضع آليات للتعرّف على تضارب المصالح -تشمل تدريب الموظفين- وإدارته مع الحرص على عدم إساءة استعمال التصاريح من قبل الغير. ويلحظ هنا غياب ثقافة تضارب المصالح وتقبّله بشكل عميق من قبل القوى السياسية والرأي العام في لبنان حيث أنّ العديد من المسؤولين السياسيين يصفون ممارسات تضارب مصالح من دون أن يشكّل ذلك حرجا لهم أو أن يثير امتعاضا لدى المواطن. هنا يجب التشديد على أنّ منظمة التعاون الاقتصادي والتنمية لم تتوقّف عن التشديد على أنّ المصلحة العامّة تأتي قبل أي اعتبار في حالة تضارب المصالح. فيقع على المسؤولين السياسيين اتخاذ القرارات ومنح المشورة بناء على القوانين والسياسات المعتمدة، في كلّ حالة على حدة من دون أي اعتبار لأي مصلحة شخصية. وعليهم تحمّل المسؤولية عن تنظيم مصالحهم الشخصيّة بما يجنّب نشوء تضارب مصالح لهم مع المصلحة العامة.
  • دعم الشفافية لتسهيل التدقيق في تضارب المصالح من قبل المرجع المسؤول عن إدارته. فعلى هؤلاء المسؤولين التصريح عن إمكانية تضارب المصالح. ولا تقتصر هذه الممارسة على الإلتزام بحرفيّة القانون، بل تشمل احتراماً أوسع لمبادئ الخدمة العامة المتعلّقة بالنزاهة والحياد. وعلى المؤسسات العامة بدورها أن تتأكّد من توفّر الإتّساق ومن درجة مناسبة من الإنفتاح أثناء إدارتها لهذه الحالات. يتبيّن من الممارسات في لبنان عدم تصريح المسؤولين السياسيين عن مصالحهم الشخصيّة وتضارب مصالحهم مع المصالح العامة، حيث أنّنا لم نرَ أياً منهم يصرّح عن تضارب مصالح، بخاصة في حالة الدين العام.
  • وأخيراً، تشجيع تحمّل المسؤولية الفردية من قبل المسؤولين السياسيين، بما يشكّل مثالاً لباقي الموظّفين والعامّة والإلتزام بمبادئ النزاهة والمهنيّة. ويشكّل المثال اللبناني نموذجاً سيّئاً، حيث أنّه رغم توفّر معلومات عن حالات فساد، تبقى الهيئات الرقابية والنيابات العامّة قاصرة عن التصدّي لها بشكل مقنع وفعّال، فيما ما برحت العديد من الإدارات العامّة تتمسّك بالحصانات على اختلافها لمنع ملاحقة الموظفين العاملين فيها. وهنا يجب التأكيد على حق الرأي العام في إدانة تضارب المصالح الذي لا يُدار بأي شكل، من دون اعتبار ذلك تشهيراً، عملاً باتفاقية مكافحة الفساد التي صادق عليها لبنان في 2008.

 

خلاصة

بالخلاصة، يظهر تضارب المصالح متأصّلاً في المصارف اللبنانية وفي الحياة السياسيّة. ويعود ذلك إلى تحالف بين السلطة السياسية والمال بل حتى انصهارهما معاً على حساب المصلحة العامّة. ويشكّل تجاهل المخاطر الناشئة عن هذا التضارب أحد أبرز الأسباب الرئيسية في الأزمة المصرفية والماليّة الراهنة.

وما يفاقم من مخاطر هذا التضارب هو غياب إطار قانوني يعالجه بشكل مناسب. ويترافق ذلك في لبنان مع قلّة إدراك لدى الرأي العام لخطورة تضارب المصالح على الدولة وعلى المصارف.

وللخروج من هذا الواقع الشاذ والخطير، يجدر وضع إطار تشريعي مناسب لإدارة تضارب المصالح، على أن تكون أول علاماته تشذيب تكوين الأجهزة الرقابية هي الأخرى من أيّ تضارب للمصالح. كما يجدر نشر ثقافة تجعل التصريح عن تضارب المصالح إحدى الركائز الأساسية لشفافية الحياة العامّة. فأعظم المخاطر هي التي لا ندرك وجودها أو نتجاهلها. ويكفي النظر إلى أسطورة القطاع المصرفي اللبناني لتبيان ذلك.

 

  • نشر هذا المقال في العدد | 64 | نيسان 2020، من مجلة المفكرة القانونية | لبنان |. لقراءة العدد اضغطوا على الرابط أدناه:

قبح النظام في مرآة المصارف

 

 


[1] The Revolving Door for Political Elites:  OECD global anticorruption l and integrity forum 2018

[2] I’ve got the Power: Mapping connections between Lebanon’s Banking sector and the ruling class, p 6

[3] Politicians ‘on Board’: Do Political Connections Affect Banking Activities in Italy?

[4] عند مراجعتنا للتقرير الصادر عن جمعية المصارف عام 2019 والسجل التجاري والمواقع الإلكترونيّة للمصارف نتبيّن أن تركّز رأس المال في هذه العائلات الثمانية لم يتغير منذ العام 2014 حتى اليوم، كما أنّ معظم أعضاء مجالس الإدارة التنفيذيين لا يزالون هم ذاتهم، كذلك الأمر بالنسبة لأعضاء مجالس الإدارة مع استبدال بعض أسماء السياسيين بأسماء وافدين جدد من عالم السياسة أيضاً.

[5] نعتمد في هذه الفقرة التعريفات والوسائل المقترحة من منظمة التعاون الاقتصادي والتنمية وهي من أكثر المنظمات فعالية في مراقبة ومعالجة تضارب المصالح والتي تلجأ إلى تعريفاتها منظمة "بازل".

[6] OECD: Where a private interest has in fact compromised the proper performance of a public official's duties, that specific situation is better regarded as an instance of misconduct or 'abuse of office', or even an instance of corruption, rather than as a 'conflict of interest'.

[7] الموظف العام بحسب تعريف المنظمة يشمل السياسيين

[8]By contrast, an apparent conflict of interest can be said to exist where it appears that a public official's private interests could improperly influence the performance of their duties but this is not in fact the case.

[9] توفيق كسبار، "الأزمة المالية في لبنان"، ص 10.

[10] بحسب تقرير جمعية المصارف 2018.

[11] جاد شعبان، المصدر نفسه، ص2.