أدخل دستور 27 جانفي 2014 تحوّلاً جذريا على واقع الجماعات المحلّية في تونس واعتبرها سلطة محلية صلب الباب السابع منه[1] ونصّ صراحة في الفصل 132 منه على أن "تتمتّع الجماعات المحلية بالشخصية القانونية، وبالاستقلالية الإدارية والمالية، وتدير المصالح المحلية وفقا لمبدأ التدبير الحر".

هذه الأحكام تعكس تصوّرًا جديدًا للجماعات المحلّية شكلا ومضمونا، يختلف جوهريا عن المقاربة الّتي تبناها الدستور الأول من جوان 1959 والذي خصّص فصلاً وحيدًا لهذه الجماعات وحصر دورها في "ممارسة المصالح المحلّية حسبما يقتضيه القانون". وهي المقاربة التي كرّسها القانون الأساسي للبلديات المؤرّخ في 14 ماي 1975 والقانون الأساسي المؤرّخ في 4 فيفري 1989 والمتعلّق بالمجالس الجهوية، اللذيْن حصرا دور البلديات والمجالس الجهوية في معاضدة دور الهياكل المركزية للدولة من دون أن تكون لها صلاحيات ذاتية ذات شأن ودون تمكينها من مقوّمات الإستقلالية الإدارية والمالية الحقيقية[2].

ولئن كان التوجّه الدستوري الجديد واضحًا وجليا وحاسما في اتّجاه القطع مع التصوّر القديم لدور الجماعات المحلّية وإعطائها المزيد من الصلاحيات والمهام، فإنّ التكريس التشريعي لهذا التوجّه لم يكن بنفس المستوى من الوضوح. فقد بدا جليّا أنّ أحكام القانون الأساسي عدد 29 لسنة 2018 المؤرّخ في 9 ماي 2018 والمتعلّق بمجلّة الجماعات المحلّية اتّسمت ببعض الغموض والتردّد في حسم عديد المسائل المتعلّقة بصلاحيات البلديات في علاقتها بصلاحيات بقية الإدارات المركزية واللامحورية. كما أنّ إصدار القانون الأساسي المذكور لم يواكبه أي تنقيح أو إتمام لأحكام القانون المؤرخ في 13 جوان 1975 والمتعلّق بضبط مشمولات الإطارات العليا للإدارة الجهوية والذي يضبط مهام وصلاحيات كل من الولاة والمعتمدين والعمد الذين يمثّلون أهم امتداد للسلطة المركزية داخل التراب البلدي.[3]

سرعان ما تجلّت آثار هذا الغموض والتردد التشريعي منذ دخول المجلّة حيّز النفاذ وشروع المجالس البلدية المنتخبة في ممارسة مهامها. كما ساهم التأخير الحاصل في إصدار الأوامر التطبيقية[4] في تعقيد الوضع وفي إيجاد حالة من تنازع الإختصاصات بين المجالس البلدية التي تتمسّك بتطبيق أحكام الدستور وبالدفاع عن مشروعيتها الإنتخابية والدستورية وبين الإدارات المركزية التي تتشبّث بالصلاحيات والمهام التي دأبت على ممارستها مستندة في ذلك إلى مقتضيات وحدة الدولة وإلى عدم صدور نصوص قانونية صريحة تنقل هذه الصلاحيات إلى البلديات.

ولئن استشرف الفصل 142 من الدستور إمكانية حصول تنازع في الإختصاص بين السلطة المركزية والسلطة المحلّية وأسند للقضاء الإداري اختصاص البتّ في هذه النزاعات[5]، فإنّ عدم وضوح قواعد الاختصاص صلب النصوص القانونية وعدم الاتّفاق على تصوّر وطني واضح لمعالم اللامركزية التي نريد، أدّى إلى مضاعفة حالات ووضعيات التنازع وإخراجها في بعض الحالات عن الأطر العادية لفضّ هذه النزاعات، لتصل إلى مرحلة القطيعة حينا والتراشق بالتصريحات الإعلامية أحيانا.

وقد حلّت أزمة "الكورونا" ببلادنا ومعركة الصلاحيات بين السلطة المركزية والبلديات على أشدّها، وإن ساهم ضعف الإمكانيات المادية للبلديات وحاجتها الماسة للحصول على الدعم المالي من السلطة المركزية في الحدّ من آثارها وفي التخفيف من شدّتها، ولو إلى حين.

 

الكورونا تؤجّج صراع الصلاحيات

بمجرّد استشعار خطر انتشار فيروس "COVID 19" المستجدّ، بادرت أغلب البلديات بممارسة صلاحياتها المتعلّقة بضمان الوقاية الصحّية والنظافة وحماية البيئة واتّخاذ التراتيب العامة في شأنها عملاً بأحكام الفصول 240 و266 من مجلة الجماعات المحلّية، وخاصة أحكام الفصل 267 منها الذي ينصّ على أنّ التراتيب الضبطية تهدف إلى تحقيق الراحة والصحة العامة والمحافظة على إطار عيش سليم، وأنّها تشمل "كل ما من شأنه أن يمكّن من تلافي الحوادث والآفات والكوارث بشتى الوسائل الملائمة وتدارك أمرها بالقيام بالإسعافات اللازمة كالحرائق والفيضانات والكوارث والأوبئة والأمراض المعدية وأوبئة الدواب وكذلك التنسيق مع السلطة المعنية للتدخل العاجل عند الاقتضاء". وصدرت في هذا السياق عدّة قرارات ترتيبية عن رؤساء البلديات تتعلّق بغلق الأسواق الأسبوعية والمحلات المفتوحة للعموم مثل المقاهي والمطاعم والحمامات العمومية وقاعات الرياضة ورياض الأطفال وبفرض تدابير صحّية على تجار المواد الغذائية والخضر والغلال.

في المقابل، وفي إثر انعقاد مجلس الأمن القومي بتاريخ 20 مارس 2020 وصدور الأمر الرئاسي عدد 24 والمتعلّق بمنع الجولان بكامل تراب الجمهورية والأمر الرئاسي عدد 28 المتعلق بتحديد الجولان والتجمعات خارج أوقات منع الجولان والأمر الحكومي عدد 156 المتعلّق بضبط الحاجيات الأساسية ومقتضيات ضمان استمرارية سير المرافق الحيوية في إطار إجراءات الحجر الصحي الشامل، شرعت الوزارات ومختلف الإدارات التابعة لها في اتّخاذ عديد القرارات على المستوى الوطني لمجابهة هذا الوباء وفي ضبط قائمة النشاطات والمصالح التي يمكنها مواصلة ممارسة نشاطاتها خلال هذه الفترة.

وسرعان ما ظهرت بوادر جولة أخرى من تنازع الإختصاص بين السلطة المركزية والسلطة المحلية وذلك على مستويين إثنين على الأقل:

  • المستوى الأوّل: تمثّل في التنافس بين تراتيب الضبط العام المتّخذة على المستوى الوطني وتراتيب الضبط العام المتّخذة من قبل رؤساء البلديات نتيجة لممارسة سلطات الضبط الإداري العام من جهتين مختلفتين على نفس التراب وبخصوص نفس الموضوع. ولئن أقرّ فقه القضاء الإداري التونسي والفرنسي في هذا المجال قاعدة هامة مفادها أنّ التدابير المتّخذة من طرف سلط الضبط الوطنية تلزم سلط الضبط المحلّية التي لا يمكنها إلاّ التشديد فيها دون أن يكون من حقّها التخفيف من حدّتها، فقد رفضت السلطة المركزية بعض القرارات الصادرة عن البلديات والمتعلّقة بتشديد تراتيب الضبط العام في بعض البلديات. وصدر في الغرض منشور رئيس الحكومة عدد 9 المؤرّخ في 25 مارس 2020 حول وجوب التنسيق مع سلطة الإشراف قبل اتخاذ التدابير والإجراءات في إطار الوقاية من خطر تفشي فيروس كورونا المستجد كوفيد 19، والذي طالب فيه صراحة المخاطبين به بما في ذلك رؤساء البلديات بعدم اتّخاذ تدابير خارج إطار القرارات التي يتمّ الإعلان عنها من قبل الحكومة. وبدوره، أكّد رئيس الجمهورية في مستهلّ اجتماعات مجلس الأمن القومي المنعقدة بتاريخ 20 و31 مارس 2020 على ضرورة الإلتزام بالقرارات الصادرة عن السلطة المركزية وتنفيذها وأنّه لا مجال للحديث عن تنافس في القرارات والإجراءات.
  • المستوى الثاني: تمثّل في التعارض بين القرارات المتّخذة على المستوى الوطني والمتعلّقة بالترخيص لبعض القطاعات بمواصلة ممارسة نشاطها وبين قرارات الضبط العام التي اتّخذها بعض رؤساء البلديات والتي تسلّطت على نفس القطاعات ومنعتها من مواصلة نشاطها على غرار القرار الذي اتّخذه رئيس بلدية المظيلة بتاريخ 26 مارس 2020 والقاضي بإيقاف جميع الرحلات الخاصة بنقل عمال المجمّع الكيميائي من داخل المنطقة البلدية إلى المجمّع بداية من 27 مارس 2020 إلى حين إشعار آخر، والقرار الصادر عن رئيس بلدية بئر علي بن خليفة بتاريخ 5 أفريل 2020 والقاضي بغلق مكاتب البريد بداية من تاريخ 6 أفريل 2020.

وللأسف لم يتمّ البتّ في هذه الخلافات بالبحث عن الحل القانوني الأسلم وبالإحتكام للقضاء الإداري مثلما تقتضي ذلك مجلة الجماعات المحلّية[6]، وإنّما بالمغالبة وبقوة الأمر الواقع التي جعلت أغلب رؤساء البلديات الذين اتّخذوا قرارات خارج نطاق المسموح به من السلطة المركزية، بغض النظر عن شرعيتها من عدمه، يتراجعون عنها بصفة صريحة ومعلنة أو بصفة ضمنية، ومن لم يتراجع منهم وجد نفسه عاجزا عن تنفيذ تلك القرارات لرفض قوات الأمن والشرطة البلدية الإمتثال لتعليماته.

إلاّ أنّ أخطر ما في هذا "الصراع والتنافس" على الصلاحيات، ما أبداه بعض الوزراء والولاة من تجاهل لدور البلديات ولرؤسائها وإصرارهم على التعويل بالأساس على الإدارات الجهوية والمعتمدين والعمد في تنفيذ البرامج والخطط المتّصلة بالتصدّي لوباء الكورونا. وذهب وزير التجارة محمد المسليني بمناسبة حضوره في أحد البرامج التلفزية يوم 21 مارس 2020 إلى اعتبار أنّ بعض القرارات والتصريحات الصادرة عن رؤساء البلديات في غير محلّها ووصفها بــــــ "التهريج والتشويش" ودعاهم إلى الإمتثال حرفيا للتعليمات الصادرة عن الحكومة والمنبثقة عن اجتماع مجلس الأمن القومي. ووجد رئيس بلدية المظيلة نفسه محلّ تتبّعات عدلية في إثر شكاية تقدّم بها كل من المجمّع الكيميائي التونسي والشركة الجهوية للنقل "القوافل" بترخيص من والي قفصة وذلك من أجل القرارات الّتي اتّخذها والمتّصلة بمنع جولان الحافلات المخصّصة لنقل عمال المجمّع المشار إليه أعلاه.

في المقابل، حاول رؤساء البلديات الدفاع عن شرعية ومشروعية تدخّلهم وأكّدوا خاصة على أنّهم كانوا سبّاقين في مجابهة هذا الفيروس وأصدروا عدّة بلاغات وبيانات في هذا الصدد. لعلّ أهمّها البيانات الصادرة عن رؤساء بلديات ولايات قفصة ومنوبة وتوزر والّتي تضمّنت رفضًا واضحًا وتنديدًا بطريقة تعامل السلط الجهوية معهم. كما دعت تنسيقية بلديات ولاية سيدي بوزيد السلط الجهوية بالولاية إلى ضرورة التنسيق معها وتشريكها في اتّخاذ وتنفيذ القرارات المتّصلة بمكافحة هذا الوباء. وفي نفس السياق أصدرت الكنفدرالية التونسية لرؤساء البلديات بيانًا شديد اللهجة بتاريخ 2 أفريل 2020 حمّلت فيه كافة السلطات المركزية والجهوية المسؤولية تجاه سياسة الاقصاء التي تطال البلديات في عدد من الولايات وتهميش دورها في مقاومة فيروس "كورونا".

هذا الصراع بين البلديات والسلطة المركزية والأجهزة التابعة لها بأبعاده القانونية والواقعية وبصرف النظر عن صحّة الموقف القانوني لكل طرف منهما، يعكس بالمحصّلة تصدّع العلاقة بين الطرفين ووجود عدّة زوايا مظلمة وغامضة في هذه العلاقة، ساهمت الكورونا في الكشف عنها وربّما في توسيع الهوّة بينهما. ولكن ألا تعدّ هذه الأزمة فرصة أيضا لإضاءة هذه الزوايا وتبيّن مواطن الخلل وبناء علاقة جديدة قائمة على الوضوح التام والثقة المتبادلة؟

 

الكورونا: درس وفرصة لاستكمال مسار تكريس اللامركزية

لئن أرسلت أزمة الكورونا عدّة رسائل سلبية للكثير من المتابعين لمسار تكريس اللامركزيّة في بلادنا وذهب كثيرون منهم إلى القول بأنّها انتكاسة مريرة لهذا المسار كشفت عن النوايا الخفية للسلطة المركزية في الإلتفاف عليه وإفراغه من محتواه، فإنّ هذا القول يحتاج للكثير من التنسيب باعتبار أنّ امتحان الكورونا لا يخلو من الآثار الإيجابية على العمل البلدي سواء فيما يتعلّق بنجاعته أو بمشروعيته. كما أنّ هذا الامتحان سيكون مهمًا في إعداد النصوص القانونية المنظّمة للعلاقة بين السلطة المركزية والجماعات العمومية المحلية وفي إيجاد نقطة التوازن بينهما التي يتمّ فيها التوفيق بين مقتضيات وحدة الدولة وبين حقّ البلديات في إدارة المصالح المحلية وفقا لمبدأ التدبير الحرّ.

ولعل أولى إيجابيات أزمة الكورونا في هذا السياق تكمن في أنّها أعطت دفعا غير مسبوق لنشاط البلديات لم تعرفه منذ سنوات وجعلت أغلب المجالس البلدية تتجاوز صراعاتها السياسية وخلافاتها الداخلية التي عصفت بعشرات المجالس البلدية وكانت تشكّل الخبر الرئيسي فيما يتعلّق بالشأن المحلّي منذ انتخاب هذه المجالس في ماي 2018. كما أنّها شكّلت مناسبة اكتشف فيها المواطن البلدية كمرفق عمومي محلي حيوي يتجاوز دوره المهام التقليدية المتّصلة بالتهيئة العمرانية وبرفع الفضلات المنزلية، وتعرّف من خلالها على السلطة الترتيبية للبلديات وتأثيرها المباشر على حياته اليومية. وفي نفس الوقت، شكّلت أزمة الكورونا فرصة هامة للبلديات لاستعادة وتعزيز قدرتها على تنفيذ قراراتها خاصة منها تلك المتّصلة بتنظيم الأسواق وبالتصدّي للإنتصاب غير القانوني وبفرض احترام التراتيب الصحّية وحفظ الراحة العامة بعد سنوات من العجز ومن الإشكاليات على مستوى مدى احترام المواطنين لتلك القرارات والتزام الشرطة البلدية وقوات الأمن بتنفيذها.

من جهة أخرى، فإنّ السجال الّذي نتج عن صراع الصلاحيات بين السلطة المركزية والسلطة المحلّية أثناء هذه الأزمة يجب أن يؤدّي إلى تغيير جذري في المقاربة التي اعتمدتها الدولة التونسية في التعامل مع مسار اللامركزية والقائمة على الاكتفاء في أغلب الأحيان بإعلان مبادئ وقواعد عامة وعلى تعمّد عدم تنظيم بعض المسائل التفصيلية الهامة بصفة صريحة وحاسمة صلب النصوص القانونية وعلى التعامل مع هذا المسار الصعب بإصدار وتنقيح النصوص القانونية بصفة متفرّقة دون وضع تصوّر واضح لعلاقة مختلف السلط ببعضها البعض ودون الإجابة عن أسئلة حارقة تطرح نفسها بنفسها بخصوص دور الوالي والعمدة ومستقبل المعتمدين وصلاحياتهم، وما إذا سيتم الإبقاء عليهم من عدمه وعن الأدوار والمهام التي ستوكل إليهم في ظلّ نقل الكثير من صلاحياتهم إلى البلديات.

ومهما يكن من أمر، فإنّ الاختلافات الّتي حصلت في المدّة الأخيرة بين البلديات كإحدى أهمّ مكوّنات السلطة المحلية والسلطة المركزية كشفت عن وجود خطابين قصويين ومتضادين أحدهما موغل في تجاهل اللامركزية ومتطلباتها وأهمية دورها ويعتقد أنّها ضرب من ضروب الترف المؤسّساتي الذي لا قِبل لبلادنا به، وثانيهما فهم اللامركزية والتدبير الحر على أنّه إحداث لكيانات مستقلّة عن بعضها البعض وعن الدولة. لا جدال في أنّ كلا الخطابين مجانب للصواب ولأحكام الدستور. إلاّ أنّ ظهورهما يؤكّد بما لا يدع مجالاً للشك على ضرورة أن تتبنّى مختلف السلط العمومية مقاربة شاملة وجريئة وحاسمة ترسم وبكل وضوح قواعد التعايش والتعاون والتكامل بين السلطة المركزية والسلطة المحلية في الوضع العادي وخاصة في أزمنة الأزمات، بما يضمن للدولة وحدتها وللجماعات العمومية المحلّية تدبيرها الحر، وذلك في أفضل الآجال وأقربها.

 

  • نشر هذا المقال في الملحق الخاص بالعدد 18 من مجلة المفكرة القانونية | تونس |. لقراءة الملحق اضغطوا على الرابط أدناه:

الكورونا غزوة مرعبة بأسئلة كثيرة

  •  لقراءة العدد 18 من مجلة المفكرة القانونية | تونس |  اضغطوا على الرابط أدناه:

التعليم، قلعة تونس المتصدعة

 


[1] يضمّ الباب السابع من الدستور المخصّص للسلطة المحلية الفصول من 131 إلى 142.

[2] انظر محمّد رضا جنيّح: قانون إداري، مركز النشر الجامعي، 2004، ص 115.

[3] في نفس السياق لم تتم مراجعة القانون عدد 87 لسنة 1994 المؤرّخ في 26 جويلية 1994 والمتعلّق بإحداث مجالس محلّية للتنمية.

[4] كان من المفروض أن تصدر كل الأوامر التطبيقية للمجلة وعددها 38 في أجل أقصاه 15 فيفري 2019، إلاّ أنّه لم يصدر منها إلى تاريخ كتابة هذا المقال سوى تسع (9) أوامر فقط.

[5] ينص الفصل 142 من الدستور على أن " يبت القضاء الإداري في جميع النزاعات المتعلقة بتنازع الاختصاص التي تنشأ فيما بين الجماعات المحلية، وبين السلطة المركزية والجماعات المحلية".

[6] ينص الفصل 24 من مجلة الجماعات المحلّية على أن "تنظر المحكمة الإدارية الاستئنافية بتونس في تنازع الاختصاص بين الجماعات المحلية والسلطة المركزية وتصدر حكمها في أجل أقصاه شهر من تاريخ تعهّدها، على أن يتمّ الاستئناف لدى المحكمة الإدارية العليا التي تصدر قرارها في أجل أقصاه شهران".