C’est dans un contexte de controverses que le décret des nominations et permutations judiciaires a été adopté, en octobre 2017. Marqué par des ingérences politiques et une confessionnalisation outrancières, le processus des nominations a été concocté aux dépens des critères de compétence et d’intégrité et loin du principe de l’indépendance de la justice.

Le décret a ainsi vu le jour après sept années de marchandage et de tractations en coulisses, qui se sont soldées par l’avortement, en cours de route, de plus de cinq projets de nominations judiciaires à cause du véto de l’une ou l’autre des forces politiques.

Cette situation a mis en exergue l’exacerbation inquiétante des ingérences politiques dans l’ensemble du travail judiciaire, face à un mutisme quasi total observé dans les milieux judiciaires et parmi les forces sociales, à l’exception de quelques protestations qui demeurent très timides par rapport à la gravité de la situation.

Ainsi, le processus d’élaboration du décret des nominations a renforcé, en les enracinant encore plus profondément, des pratiques extrêmement dangereuses en matière de relation entre les institutions judiciaires et les forces politiques. Ces déviations ont consacré un certain type de règles régissant l’ascension professionnelle dans l’institution judiciaire, imposant par là-même de nouveaux critères de « réussite » au sein de la magistrature en totale contradiction avec les principes traditionnels de l’indépendance et de l’impartialité des juges. Plus grave encore, la banalisation de ces nouvelles pratiques éloigne progressivement les juges des règles déontologiques qui régissent leur profession.

Dans cet article, nous passerons en revue la situation législative actuelle ainsi que la cuisine interne de l’élaboration des décrets des nominations judiciaires. L’accent sera mis sur les conséquences dangereuses de ces déviations à la fois sur la fonction judiciaire, sur l’éthique des juges et sur l’organisation judiciaire dans son ensemble.

La réforme de 2001, une illusion d’optique ?

Les règles actuelles régissant les nominations judiciaires remontent à 2001, lorsqu’un amendement de la loi sur l’organisation de la justice judiciaire a eu lieu. Ce fut alors la seule tentative de réforme déclarée dans ce domaine depuis la fin de la guerre de 1975-1990.

Bien que cet amendement ait préservé la procédure de la promulgation des nominations judiciaires par un décret émis sur proposition du ministre de la Justice et sur avis conforme du Conseil supérieur de la magistrature (CSM), il a toutefois introduit deux modifications majeures : La première est le transfert de la compétence de la rédaction du projet de décret du ministre de la Justice au CSM. L’objectif de cet amendement était de permettre au Conseil de prendre l’initiative et donc d’imposer ses choix lors des négociations avec le ministre de la Justice. En transférant cette prérogative au CSM, le ministre se voit ainsi obligé de rendre compte des raisons de son désaccord avec le projet du Conseil, avec tout ce que cela peut engendrer comme malaise ou embarras. De cette manière, le processus des nominations peut bénéficier d’une protection accrue vis-à-vis de l’arbitraire politique. Bien entendu, l’importance de cet amendement augmente à mesure que s’intensifie l’obligation de transparence du ministre à cet égard.

La seconde modification a porté sur le mécanisme de résolution en cas de différend prolongé entre le ministre de la Justice et le CSM. Face aux nombreuses critiques formulées contre l’ancien processus qui octroyait au conseil des ministres le pouvoir de trancher de tels différends, la loi de 2001 a introduit une nouvelle règle qui accorde le dernier mot au CSM, qui peut désormais décider en dernier lieu du contenu du projet de nominations, par une majorité de sept membres sur dix.

Toutefois, il s’est rapidement avéré que cette réforme n’était pas dotée d’un mécanisme de mise en œuvre efficace : à plusieurs reprises, le ministre de la Justice s’est comporté comme s’il n’était tenu de respecter aucune procédure ni aucun délai pour rendre compte des raisons de son désaccord avec le Conseil autour du projet de nominations, ou tout au moins de se réunir avec les membres du CSM pour tenter de surmonter le différend. En fait, il s’est tout simplement arrogé la prérogative de bloquer le projet sans aucune discussion.

Quand bien même le ministre de la Justice aurait donné son accord au projet des nominations établi par le CSM, le Président de la République, le Premier ministre, le ministre des Finances et le ministre de la Défense dont le contreseing est également requis pour la publication du décret, peuvent à leur tour bloquer le processus, pour des raisons afférant aux intérêts des forces politiques dont elles sont issues, ou avec lesquelles elles ont établi des alliances. Ils peuvent également recourir au blocage du projet pour d’autres raisons moins stratégiques, comme par exemple la volonté de favoriser un juge aux dépens d’un autre, dans un jeu de services rendus entre l’un ou l’autre des responsables politiques, selon les circonstances et les alliances.

Cette situation est aggravée par le fait que chacun de ces quatre responsables peuvent recourir à tour de rôle au blocage, forts de l’immunité dont ils bénéficient en tant que ministres ou chef d’Etat et profitant par ailleurs de l’absence de mécanismes de reddition de comptes ou de toute autre référence suprême susceptible de les en dissuader.

Résultat : le transfert au CSM de la prérogative de trancher tout différend relatif au projet de nominations n’a pas empêché en pratique l’octroi d’un droit de véto au Président, au Premier ministre et aux ministres des Finances, de la Défense et de la Justice, qui s’imposeraient ainsi en véritables tuteurs du pouvoir judiciaire. Par conséquent, la tentative de réforme visée a abouti à des résultats à l’opposé de l’objectif déclaré qui était la protection de l’indépendance de la justice.

La normalisation ou la peur du scandale

Malgré les dangers que recèlent les pratiques d’ingérence politique dans la justice, notamment à travers le projet des nominations judiciaires, les membres du Conseil supérieur de la magistrature, censés être les gardiens de l’indépendance judicaire, se sont progressivement orientés vers une normalisation contre-nature de leurs relations avec les politiques. En d’autres termes, l’ampleur et la généralisation de cette pratique d’ingérence, en l’absence d’une contestation populaire effective, ont graduellement forcé le CSM à accepter le fait accompli : aucune nomination, aussi secondaire ou nécessaire fut-elle, n’était possible en dehors des desiderata de l’ensemble des parties politiques concernées.

Comme cela a déjà été montré, la réforme consistant à confier la compétence de la rédaction du projet des nominations au CSM a abouti à des résultats contraires à l’objectif escompté. En tenant compte des normes régissant la répartition du pouvoir et des différentes prérogatives en la matière, le CSM a constaté qu’il ne pouvait pratiquement plus limiter sa communication au ministre de la Justice, mais qu’il était désormais tenu de communiquer et de négocier directement avec les différentes parties politiques impliquées dans le processus. Cela a permis le développement d’une pratique selon laquelle le Président du CSM, seul ou avec d’autres membres du Conseil, est dorénavant appelé à rendre visite aux responsables politiques concernés pour s’informer des conditions posées en vue de l’émission du décret.

Il reste que le CSM peut adopter une attitude puritaine en évitant toute négociation avec les forces politiques dans l’objectif de sauvegarder l’image du juge indépendant et impartial. Sauf qu’une telle attitude peut lui coûter cher, puisqu’il apparaîtrait comme totalement incapable de prendre les décisions nécessaires pour la bonne gestion de l’activité judiciaire. Ainsi, le critère de « réussite » du Conseil se trouve désormais lié à sa flexibilité, et donc à sa capacité à traiter avec les parties politiques et à négocier les nominations, y compris la répartition des quotas entre les différentes forces politiques pour obtenir leur approbation. Au lieu d’appliquer au processus des nominations des critères objectifs en limitant les ingérences et l’arbitraire politiques, la tentative de réforme a placé le CSM au cœur des marchandages.

En dépit de son consentement à ces nouvelles règles du jeu et à la limitation de sa marge de manœuvre en vue de faciliter l’émission du décret de nominations, le CSM est passé d’échec en échec qui l’ont poussé progressivement à faire preuve de plus de flexibilité et de complaisance en matière de nominations. Parallèlement, les autorités et les forces politiques ont vu leur capacité à intervenir dans les négociations augmenter à chaque nouvelle occasion sans que cela n’altère pour autant leur crédibilité ou leur popularité. Cela a produit un accroissement de leur avidité durant les nominations et un renforcement de leur rôle dans les négociations en amont. Leurs requêtes ont ainsi vite dépassé le strict cadre de la nomination des juges aux postes sensibles (procureurs généraux, juges d’instruction), pour concerner la désignation à des postes moins stratégiques de juges appartenant à leurs cercles d’influence, comme cela s’est produit pour les nominations de 2017.

Autant de pratiques qui nous ont été confirmées par des juges lors d’entretiens accordés à la Legal Agenda. Au cours de leur témoignage, les magistrats ont même révélé que la plupart des ingérences politiques lors des nominations intervenaient suite à une demande formulée par les juges eux-mêmes, conformément à leurs souhaits de briguer telle ou telle fonction.

On constate ainsi que les ingérences politiques croissantes dans les nominations se produisent désormais à plusieurs niveaux. Selon les témoins qui ont suivi de près le processus qui a abouti au dernier décret de 2017, les nominations judiciaires suggérées par les politiques, pour ne pas dire imposées, auraient atteint « 85 à 90 % ».

Cette situation s’est exacerbée par le fait que le CSM, encore moins le corps judiciaire, n’ont pas réagi en tant que « victime » face à ces atteintes graves. De telles ingérences auraient normalement poussé le CSM à tirer la sonnette d’alarme et à mettre en œuvre les moyens de confrontation et de contestation nécessaires en ralliant les juges à leur cause. Au contraire, le CSM s’est comporté comme si de rien n’était, en entité jouissant d’une autorité certaine consacrée dans les textes de loi qu’il dit pourtant souhaiter amender, de manière à légitimer ainsi les ingérences politiques.

Par conséquent, au lieu d’alerter l’opinion publique sur la gravité des ingérences au cours de la préparation du projet des nominations, ou même de réagir positivement aux critiques qui lui sont adressées, le Conseil a adopté une position défensive. Toute critique formulée à l’égard de ce processus a par conséquent été perçue comme une critique adressée au Conseil lui-même. C’est ce qui transparaît clairement dans la déclaration publiée par le bureau de presse et d’information du Conseil le 29/01/2014, en réponse aux critiques adressées à son Président Jean Fahed, à la suite de ses rencontres avec les autorités politiques en amont de l’élaboration du projet de nominations de janvier 2014.

En effet, cette déclaration du CSM offre une lecture juridique et constitutionnelle destinée à légitimer ces pratiques, et qui aboutit en définitive à reconnaître la compétence du pouvoir exécutif à intervenir dans les nominations juridiques. L’interprétation livrée par le Conseil constitue un net retour en arrière par rapport à ses positions précédentes. Celles-ci consistaient à considérer que les contreseings des responsables politiques n’étaient que formels tant que le législateur a octroyé expressément et de manière quelque peu solennelle au CSM le droit de trancher au sujet du contenu du projet de nominations en cas de divergences avec le ministre de la Justice.

Toujours dans la même déclaration du CSM de 2014, le texte justifie ces pratiques par les dispositions de la loi sur l’organisation judiciaire invoquant par ailleurs les règles constitutionnelles qui prévoient « la nécessité de coopération entre les pouvoirs et le respect du principe de communication entre ces pouvoirs dans l’intérêt de la patrie ».

Ainsi, les visites du Président du CSM aux responsables politiques ont été présentées comme s’inscrivant dans le cadre de son rôle de dépositaire d’un pouvoir « en interaction avec les pouvoirs législatif et exécutif ». Il est à noter que cette déclaration fait également référence aux « coutumes mises en œuvre par les précédentes formations du CSM » dans le cadre de leur relation avec le pouvoir politique sans autre précision sur la teneur de ces coutumes. Cette prise de position a ouvert grand la voie à de nombreuses interprétations et suscité tout un débat autour du développement de « coutumes » sur la base du principe de la communication entre des pouvoirs qui, il faut le noter, ne sont pas équivalents.

Il va sans dire que le fait d’invoquer le « principe de coopération entre les pouvoirs » en tant qu’alternative au principe de la « séparation des pouvoirs » est une reconnaissance et une légitimation de l’empiètement du pouvoir politique sur le pouvoir judiciaire, une situation considérée comme « normale » et ne devant susciter ni inquiétude ni indignation. D’où les efforts déployés par le CSM pour minimiser la gravité de cette ingérence et la responsabilité des politiques concernés.

Le Président du CSM avait ainsi affirmé à la Legal Agenda que si les ingérences dues aux procédures d’adoption du décret de nominations existent bien, elles demeurent limitées et peu importantes. Il a en outre estimé que le Conseil est tout à fait capable de leur faire face aux cas où elles recèleraient un abus quelconque. Interrogé sur l’opportunité de s’en remettre à l’opinion publique dans de telles situations, il avait déclaré que « le Conseil n’a jamais eu recours à l’opinion publique et qu’il compte seulement sur le pouvoir exécutif » .

Gaspillage des ressources judiciaires et écarts de conduite

Force est de constater que les dégâts causés à la Justice suite à ces concessions politiques et judiciaires sont énormes. Ces concessions portent gravement atteinte non seulement à l’organisation et à l’efficacité de la Justice, mais aussi à l’éthique des juges et à leur indépendance. Effectuer des nominations sur fond de concessions et de compromis politiques constitue une entorse claire aux critères objectifs qui devraient commander ce processus. Il faut également mentionner qu’en cas d’échec du processus, (le cas s’est présenté à maintes reprises au cours des dix dernières années), la vacance de certains postes se prolonge inévitablement. En outre, toute suspension ou retard de ces nominations suppose le maintien d’un grand nombre de juges, fraîchement diplômés de l’Institut des Études judiciaires, dans une situation d’expectative qui peut durer des années, avant qu’ils ne puissent commencer à remplir leurs premières fonctions judiciaires. Cela aboutit à un grand gaspillage des ressources judiciaires à un moment où les justiciables aspirent au contraire à une justice plus rapide ou tout au moins, à un raccourcissement des délais des procès.

Cependant, le plus grave reste l’enseignement que les magistrats sont invités à tirer à chaque « round » de nominations, à savoir que la promotion professionnelle passe par les relations publiques entretenues notamment avec les politiques et leurs cercles d’influence respectifs au sein du système judiciaire. Et pourquoi, dans ce contexte là, ne pas en arriver à la flagornerie, les juges se trouvant contraint parfois de flatter leurs « parrains » politiques en leur déclarant fidélité et/ou allégeance ?

Par conséquent, la qualité du travail des juges a moins d’impact sur leur évolution professionnelle, leur permettant probablement de ne briguer que les fonctions non convoitées par les forces politiques ou les juges qu’elles soutiennent.

La règle est désormais claire : Tout juge qui refuse de solliciter le soutien des politiques en raison de son attachement au principe de l’indépendance, finira par réaliser à la longue la vulnérabilité de sa situation et sera progressivement appelé à faire preuve de plus de flexibilité dans son comportement. Ceci est surtout vrai lorsqu’il a devant lui le modèle de ses collègues qui se sont pliés à la loi du fait accompli après avoir renoncé à résister contre la discrimination dont ils sont victimes.

Plus encore, la communauté judiciaire dans laquelle évoluent les magistrats est à l’instar d’un grand miroir reflétant la représentation du juge considéré comme ayant « réussi » sa carrière en parvenant à gravir les échelons professionnels, une représentation qui contraste avec celle de son pair qui a « échoué » n’ayant pu évoluer en raison de sa raideur et de son comportement irréaliste et puriste.

Dans un tel contexte, le parcours professionnel se transforme en en une sollicitation permanente faite au juge pour consolider ses rapports avec les forces politiques influentes. Il s’agit clairement d’un amendement implicite de la Charte déontologique des juges et aux règles d’indépendance et d’impartialité qu’elle consacre.

Il est d’ailleurs significatif que les institutions judiciaires, et encore moins les juges, ne considèrent plus comme problématique le fait d’être affilié à un camp politique donné, puisque cette affiliation est devenue essentielle et normale dans le jeu de l’ascension professionnelle.

Face au besoin de discrétion que dicte ce genre d’anomalies, il est désormais de mise de chercher à maquiller le rapprochement entre les juges et les politiques sous couvert de prétendus liens d’amitié. Par conséquent, toute requête formulée par la Legal Agenda sur l’existence de cas de réprobation ou de sanction infligées à un juge à cause de sa proximité avec des personnes influentes, paraît foncièrement naïve.

 

Pour la version Arabe: https://bit.ly/2pHi6ud

 

Publié dans l'édition spéciale de la Legal Agenda
Justice - Liban: sur les ruines de l’indépendance

 

« Nominations » dans ce qui suit.

En mars 2013, l’ancien ministre de la Justice, Chakib Cortbaoui, refuse le projet proposé par le CSM. Des membres de ce dernier ont considéré dans des entretiens accordés à la Legal Agenda que ce refus intervenu via les média ne respecte pas les règles de procédure imposant au ministre de renvoyer le projet au CSM avec ses observations. En mai 2015, l’ancien ministre de la Justice, Achraf Rifi, se contente de refuser le projet du CSM sans émettre aucune observation.

Le contreseing de ce dernier étant exigé pour la nomination des juges siégeant dans les tribunaux militaires.

L’ancien président de la République, Émile Lahoud, a bloqué un décret de nominations proposé par le ministre de la Justice Charles Rizk avec l’accord du Conseil supérieur de la magistrature, présidé à l’époque par Antoine Kheir. De même, l’ancien Premier ministre Najib Mikati a bloqué un décret de nominations proposé par le ministre de la Justice Chakib Cortbaoui au début de l’année 2014.

« Proposition d’amendement du processus d’élaboration du décret des nominations judiciaires : la réforme de la Justice loin des standards de l’indépendance ? », Legal Agenda, numéro 47, janvier 2017.   

Celle-ci « octroyant au pouvoir exécutif, représenté par son éminence le ministre de la Justice, un rôle dans l’adoption du projet de permutations judiciaires, et disposant ensuite que le projet, une fois adopté, est émis après contreseing du ministre de la Justice, par décret contresigné par chacun des Président de la République, Premier ministre, ministre des Finances et ministre de la Défense » (Déclaration publiée par le bureau de presse et d’information du CSM le 29/01/2014, parag. 3).

Déclaration susmentionnée, parag. 4.

Ibid., parag. 3.

Ibid., parag. 4.

Entretien avec Jean Fahed, Président du Conseil supérieur de la magistrature, Legal Agenda, numéro 37, février 2016. 

« 2730 mois de chômage et de gaspillage de ressources au sein de la Justice libanaise », Legal Agenda, numéro 30, juillet 2016.

« 2730 mois de chômage et de gaspillage de ressources au sein de la Justice libanaise », op. cit.

Entretien avec Jean Fahed, Président du Conseil supérieur de la magistrature, op. cit. : « Certains juges sont liés d’amitiés de longue date avec des politiques, ces amitiés-là ne sont pas toujours le fruit de leur fonction juridique ».